國家體育場(chǎng)“鳥(niǎo)巢”賽后運營(yíng)一年，剛剛度過(guò)“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。從招投標、建設到運營(yíng)的全程，一系列不符合PPP（政府和社會(huì )資本合作）模式精神和現行法律法規的做法，都給項目運營(yíng)的最終失敗埋下了伏筆。

　　《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)發(fā)現，PPP模式與現行的一些財務(wù)、法律制度存在矛盾之處。以“鳥(niǎo)巢”的盈利計算為例，如果按折舊計提，則運營(yíng)方無(wú)法實(shí)現分紅；如果按股權清算，則北京市政府30年不要分紅的承諾違法。專(zhuān)家表示，全面推行PPP模式，首先要清除制度上的羈絆。

　　“鳥(niǎo)巢”半路散伙

　　將近十年前，北京市政府決定對國家體育場(chǎng)“鳥(niǎo)巢”等項目采用PPP模式，“鳥(niǎo)巢”成為我國首個(gè)采用PPP模式建設的大型體育場(chǎng)館。然而這段“婚姻”卻最終遺憾收場(chǎng)。

　　《經(jīng)濟參考報》記者了解到，在“鳥(niǎo)巢”總計近32億元的投資中，由中國中信集團公司等四家企業(yè)組成的中信集團聯(lián)合體出資42%，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責任公司代表北京市政府支付剩余的58%，雙方按投資比例組建國家體育場(chǎng)有限公司，負責“鳥(niǎo)巢”的融資、建設、管理等工作。中信聯(lián)合體擁有賽后30年的特許經(jīng)營(yíng)權，運營(yíng)期間自負盈虧。期滿(mǎn)后，“鳥(niǎo)巢”由北京市政府收回。

　　為使項目建設順利進(jìn)行，合作雙方都盡力為對方分擔風(fēng)險。中信聯(lián)合體不僅幫助北京市政府減少了直接投資，還要為“鳥(niǎo)巢”承擔每年高達1.5億元人民幣的運營(yíng)費和利息支出風(fēng)險；而北京市政府則提供了許多鼓勵和激勵措施，盡可能地幫助企業(yè)降低風(fēng)險，如提供低價(jià)項目土地，價(jià)格僅為相鄰地段的十分之一等。

　　開(kāi)工不到四年，這座世界同類(lèi)體育場(chǎng)中規模最大、結構最復雜、技術(shù)難度最高、工期和質(zhì)量要求最嚴格的體育場(chǎng)矗立在世人面前，并圓滿(mǎn)完成奧運會(huì )的主要賽事任務(wù)。數據表明，包括“鳥(niǎo)巢”在內的六個(gè)場(chǎng)館及設施項目總投資約194億元，除北京市政府出資20億元外，其余約174億元都是社會(huì )資本。

　　在北京市發(fā)改委相關(guān)負責人看來(lái)，PPP模式在“鳥(niǎo)巢”等奧運體育場(chǎng)館的建設中發(fā)揮了巨大作用，它探索出一條發(fā)揮政府信用杠桿作用、充分動(dòng)員社會(huì )資金參與公益事業(yè)建設的多元化融資新渠道，實(shí)現了政府職能的轉變，使相關(guān)部門(mén)從側重審批變?yōu)閭戎胤?wù)，搭建了政府、企業(yè)、金融、法律機構之間的信用建設橋梁，也鍛煉了參與合作的國內企業(yè)，加速了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　令人惋惜的是，“鳥(niǎo)巢”賽后運營(yíng)一年，剛剛度過(guò)“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。

　　2009年8月29日，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強國家體育場(chǎng)運營(yíng)維護管理協(xié)議》，對“鳥(niǎo)巢”經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行股份制改造：中信聯(lián)合體放棄了30年特許經(jīng)營(yíng)權，轉而獲得永久股東身份；國家體育場(chǎng)有限責任公司董事長(cháng)、總經(jīng)理等公司高層由北京市國資委派任。這意味著(zhù)PPP模式在我國大型體育場(chǎng)館建設、運營(yíng)中的首次應用宣告“夭折”。

　　盈利計算悖論

　　“鳥(niǎo)巢”項目的失敗暴露出在執行過(guò)程中，PPP模式與現行的財務(wù)、法律等制度還存在矛盾。

　　《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)發(fā)現，一方面，“鳥(niǎo)巢”的招標流程不完全符合PPP項目要求。將設計責任交給投標人是體育場(chǎng)館建設的重要特點(diǎn)，但在“鳥(niǎo)巢”招標過(guò)程中，北京市政府先行招標選定了設計方案，造成設計上對體育場(chǎng)賽后商業(yè)運營(yíng)考慮不足，限制了項目公司在賽后對“鳥(niǎo)巢”商業(yè)效率的最大化。

　　另一方面，招標時(shí)過(guò)于看重融資能力，賽后運營(yíng)管理能力沒(méi)有引起足夠重視，中信聯(lián)合體內部缺少利益協(xié)調機制。由中信集團、北京城建集團、美國金州控股集團等企業(yè)組成的中信聯(lián)合體，上述三方都具備豐富的建設經(jīng)驗和良好的融資能力，但都未經(jīng)營(yíng)過(guò)體育場(chǎng)館，嚴重缺乏運營(yíng)管理經(jīng)驗和體育產(chǎn)業(yè)資源，注定了賽后運營(yíng)的盈利模式單一。同時(shí)，三方都想從建設承包合同中獲利，對建設方案失去良好控制，成本超出概算約4.56億元，惡化了項目的資產(chǎn)負債表。

　　此外，國家體育場(chǎng)的“定位”加上公眾對PPP模式認知不清，直接影響了賽后運營(yíng)效益。運營(yíng)方在諸如企業(yè)冠名，觀(guān)眾座位椅冠名等商業(yè)運作方面均招致非議，出現了所謂“商業(yè)化與公眾利益的沖突”，運營(yíng)商不斷提出的舉辦演唱會(huì )等文藝活動(dòng)申請，也被相關(guān)部門(mén)以消防安全等原因駁回。有專(zhuān)家說(shuō)：“企業(yè)想做一些事，但政府部門(mén)的限制比較多?！?/p>

　　值得注意的是，《經(jīng)濟參考報》記者發(fā)現，在PPP執行過(guò)程中，PPP模式與現行的一些制度存在矛盾。例如，按照現在會(huì )計準則計提折舊，讓“鳥(niǎo)巢”的盈利計算成為一個(gè)難題。在30年的運營(yíng)期內，運營(yíng)方事實(shí)上是在為北京市政府投入的20億元的折舊額“埋單”，根本無(wú)法實(shí)現分紅。再如按照公司清算辦法，公司必須按照股權來(lái)清算，北京市政府30年內不要分紅的承諾違反清算法。

　　“鳥(niǎo)巢”經(jīng)營(yíng)權由北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責任有限公司重新主導后，逐步實(shí)現了現金流的平衡，值得充分肯定?！暗钦栈亍B(niǎo)巢’經(jīng)營(yíng)權，違背了PPP模式初衷，對我國今后大型體育場(chǎng)館PPP模式的推廣存在不利影響?！币晃粯I(yè)內人士說(shuō)。

　　兩份指南之惑

　　隨著(zhù)PPP新一輪熱潮來(lái)襲，為了更好地支持PPP的實(shí)際運作，財政部和國家發(fā)改委的相關(guān)政策正陸續公布。然而，兩個(gè)部門(mén)各推各的管理辦法，也讓市場(chǎng)頗感困惑。

　　2014年12月4日，財政部與國家發(fā)改委分別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》，分別從政策層面和實(shí)際操作上對政府和社會(huì )資本的合作予以指導。

　　今年1月19日，財政部再次發(fā)布通知，規范政府和社會(huì )資本合作合同管理工作，進(jìn)一步介紹了PPP項目合同體系。當日，發(fā)改委官網(wǎng)也公布了關(guān)于《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告。

　　“發(fā)改委和財政部同一天發(fā)文，這是好事?！庇袑?zhuān)家表示，財政部與發(fā)改委陸續發(fā)文規范PPP，表明被寄予化解政府性債務(wù)厚望、擔負城鎮化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。但同時(shí)，作為推廣PPP模式的重要制度設計，目前已現兩部指南和辦法，“如果不同部委的文件內容有沖突的話(huà)，就很容易給市場(chǎng)造成困惑”。

　　一些專(zhuān)家和企業(yè)界人士建議兩個(gè)指南應該統一，否則會(huì )使基層在實(shí)踐中無(wú)所適從。黑龍江省社科院經(jīng)濟研究所副所長(cháng)程遙說(shuō)，還要做好政府、各部委的權力職責劃分，“首先不能出現自己人打架”。

　　清除制度羈絆

　　經(jīng)過(guò)一年的探索實(shí)踐，PPP政策框架基本成型，15個(gè)省份30個(gè)示范項目進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段。多位專(zhuān)家表示，全面推行PPP模式，首當其沖的問(wèn)題是要清除制度上的羈絆，確立制度威信。

　　程遙說(shuō)，當前深化PPP模式亟須從對PPP的認識、推行和監管等各個(gè)環(huán)節不斷進(jìn)行制度設計和完善。他進(jìn)一步建議，全面推廣PPP模式必須要有制度護航，應該從國家層面確定一個(gè)權威的法律，從而使之具備統一的原則性做法和較強的法律效力，避免中央部門(mén)或地方制定的法規政策產(chǎn)生沖突。

　　財政部金融司相關(guān)負責人告訴《經(jīng)濟參考報》記者，下一步，財政部將與其他有關(guān)主管部門(mén)加強溝通協(xié)調，共同推進(jìn)PPP制度建設。制度建設把握三個(gè)原則：一是有利于防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，著(zhù)力提高財政資金使用效益；二是有利于簡(jiǎn)政放權、簡(jiǎn)化程序、提高效率，確保項目順利推進(jìn)實(shí)施；三是有利于合同履約管理，依法保障PPP各參與方的合法權益，確?！鞍春贤k事”。

　　上述負責人表示，由于缺乏可借鑒的成熟范例，對現有項目操作有一個(gè)掌握的過(guò)程，一些地方存在工作準備不足、信心不足的問(wèn)題。財政部將針對項目實(shí)施過(guò)程中出現的困難，積極幫助地方協(xié)調解決，并研究給予必要的政策支持。