編者按：伴隨著(zhù)經(jīng)濟快速發(fā)展，在短短30多年的時(shí)間，我國的城鎮化完成了西方發(fā)達國家幾十年甚至上百年的歷程，發(fā)展迅猛但也出現不少問(wèn)題。比如，奇怪建筑與“千城一面”共生，大“城市病”與“鬼城”、“睡城”為鄰，土地浪費驚人、環(huán)境破壞日益嚴重等。面對諸多亂象，盲目規劃、過(guò)度規劃、隨意規劃難辭其咎，也亟待糾偏。本報今日推出《城鎮規劃亂象透視》系列組稿，以探究竟。

　　城鎮新區的拓展是城市規劃實(shí)踐的典型實(shí)例?！督?jīng)濟參考報》記者近日在全國多個(gè)城市調研發(fā)現，各地通過(guò)新城建設帶動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展的同時(shí)也暴露出盲目求快、資源浪費、過(guò)度擴張等問(wèn)題。多位規劃界專(zhuān)家表示，在城鎮化率已超過(guò)50％的當下，新城發(fā)展不能單純追求規模擴張，而要去庫存化，就現有的產(chǎn)業(yè)調整布局，以漸進(jìn)、修補、改良的方式對接需求，實(shí)現再生。

　　新城泛濫或成發(fā)展“雞肋”

　　記者走訪(fǎng)東中西部多個(gè)省份發(fā)現，新城在拓展城市空間、帶動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展的同時(shí)，出現一哄而上同質(zhì)規劃、遍地開(kāi)花分布散漫、圈地競賽成倍擴張等不良現象，亟待引起重視。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，各類(lèi)新區、新城的迅速崛起讓“空間生產(chǎn)”成為推動(dòng)中國城鎮化進(jìn)程的重要力量。1990年到2010年，我國城鎮建成區面積從12252.9平方公里擴大到40533.8平方公里，接近每十年擴大一倍。但與之相比，人口城鎮化的增速卻相形見(jiàn)絀。與此同時(shí)，新城在發(fā)展過(guò)程中出現的不良現象，亟待引起重視。

　　——一哄而上同質(zhì)規劃。2011年7月開(kāi)始運營(yíng)的京滬高鐵，全線(xiàn)23個(gè)站點(diǎn)城市有16個(gè)規劃建設高鐵新區或新城。這其中不少新城的空間規劃采取“超常規”尺度、追求“躍進(jìn)式”發(fā)展：如錫東新城規劃面積125平方公里、德州高鐵新區56平方公里。一些間隔僅20分鐘車(chē)程的站點(diǎn)新城不約而同以金融、商務(wù)、物流、研發(fā)等功能高規格定位“發(fā)展藍圖”。

　　參與設計規劃的專(zhuān)家告訴記者，某東部城市將高鐵新城內6個(gè)地塊分別賣(mài)給6個(gè)地產(chǎn)商，結果6家企業(yè)同樣計劃建功能類(lèi)似的城市綜合體。預計三五年后，上百萬(wàn)平方米的辦公樓、CBD將在這一區域扎堆出現，而開(kāi)發(fā)商只能憑借各自的品牌號召力內耗競爭。

　　——遍地開(kāi)花分布散漫。東南大學(xué)建筑學(xué)院教授王興平調研發(fā)現，我國城市開(kāi)發(fā)區發(fā)展最快的長(cháng)三角地區，許多城市市區被各類(lèi)新區新城分割包圍。2013年，國家發(fā)改委對全國新區新城建設狀況進(jìn)行調查。抽查的12個(gè)省會(huì )城市全部提出推進(jìn)新城新區建設，共規劃建設新區55個(gè)，平均每個(gè)城市要建4.6個(gè)新城新區，調查中平均每個(gè)地級市規劃的新城面積相當于現有城市面積的一半多。

　　安徽省住建廳規劃處處長(cháng)高冰松說(shuō)，2004年時(shí)，安徽全省有1000多個(gè)開(kāi)發(fā)區，后來(lái)大力清理數量減少、但近兩年也出現了反彈，一些地方甚至還有“鄉鎮工業(yè)集聚區”和“村級產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區”。

　　——圈地競賽成倍擴張。隨著(zhù)資本投入的擴大，新城圈地規模平均每十年上升一個(gè)數量級：八十年代開(kāi)發(fā)區平均面積僅幾平方公里，九十年代擴大為幾十平方公里。2000年以后，上百平方公里的巨型開(kāi)發(fā)區和新城大量出現，新設立的重慶“兩江新區”等規劃面積都達到上千平方公里。

　　一位參與評審的專(zhuān)家介紹，規劃面積巨大、代表國家戰略的區域應該經(jīng)過(guò)更為嚴格的規劃審批，但從實(shí)踐看，新城規模的可行性研究仍顯不足。某中部省份航空港規劃面積數百平方公里，機場(chǎng)計劃建5條跑道，遠超北京、上海標準達到世界一流航空港規模。但近年來(lái)支撐當地客流增長(cháng)的主要動(dòng)力是一家招工30萬(wàn)人的勞動(dòng)密集型企業(yè)，目前是否需要配套如此高規格的建設，不少評審專(zhuān)家持保留意見(jiàn)。

　　盲目規劃致新城失控

　　新城強調增量規劃，通過(guò)粗線(xiàn)條的膨脹來(lái)贏(yíng)得發(fā)展，這在創(chuàng )造機遇的同時(shí)也帶來(lái)驚人的浪費。專(zhuān)家和規劃人員認為，各地新城出現盲目規劃、無(wú)序擴張等問(wèn)題，根子在部分地方干部發(fā)展心態(tài)走偏。

　　一是搶抓發(fā)展機遇，不顧產(chǎn)業(yè)實(shí)際。不僅高鐵新城存在重復規劃和布局，大批本著(zhù)“高起點(diǎn)”定位的園區新城也面臨脫離產(chǎn)業(yè)需求、“空巢遍地難引鳳”的尷尬。一些官員心中，大手筆建設商務(wù)辦公樓、CBD就代表“退二進(jìn)三”、“升級換代”，這導致有規模、無(wú)內涵成為新城中普遍存在的問(wèn)題。記者發(fā)現，不少新城中，辦公樓和廠(chǎng)房大面積閑置，有的開(kāi)發(fā)商打著(zhù)“xx青年城”的旗號將寫(xiě)字樓打造成“類(lèi)住宅”出售，一些地方政府直接改規劃，將企業(yè)廠(chǎng)房改建成酒店式公寓。

　　東南大學(xué)建筑學(xué)院教授周琦說(shuō)，地方政府逾越市場(chǎng)、主觀(guān)意志過(guò)于強烈，這導致大量規劃和建設過(guò)剩。一地政府換屆后，新領(lǐng)導往往不愿“填充”前任的發(fā)展藍圖，而一定要重新扯開(kāi)攤子，人為造成大量爛尾新城。

　　二是只求建設速度，不問(wèn)發(fā)展質(zhì)量。不少規劃學(xué)者指出，很多地方領(lǐng)導來(lái)不及評估當地產(chǎn)業(yè)基礎和資源稟賦，爭著(zhù)喊出“一年成名，三年成型，五年成城”或“一年一個(gè)樣，三年大變樣”的口號搞開(kāi)發(fā)，這種速度崇拜嚴重違背城市發(fā)展規律。

　　同濟大學(xué)建筑與城市規劃學(xué)院教授張尚武說(shuō)，城市需要積淀、生長(cháng)和逐步繁育，絕非人為設定目標就能“速成”。地方干部出于政績(jì)需要盲目追求短期規模，其結果只能是帶來(lái)供需失衡。

　　記者調研了解到，四面建新城的發(fā)展模式表面光鮮，卻容易“拖累”老城品質(zhì)的提升。一些省市既要爭建航空港、高鐵新城，又要搶抓一批高新區、產(chǎn)業(yè)園區，“不得已”只能擱置老城改造、歷史文化保護。中國建筑標準設計研究院城規所顧問(wèn)總規劃師韓秀琦說(shuō)，這種管新不管舊、保政績(jì)輕民生的做法，實(shí)質(zhì)反映了部分干部好大喜功，不下真功夫、不啃硬骨頭的心態(tài)。

　　三是重硬件建設，輕軟件規劃。新城建設與發(fā)展實(shí)際脫節，投射到規劃實(shí)踐就是過(guò)分重視土地、建筑等“硬規劃”，忽視人口、產(chǎn)業(yè)、資源、區域協(xié)調等“軟規劃”。周琦說(shuō)，地方報批新城建設時(shí)，往往只注重描繪美好愿景卻不研究地區人口流向、當地資源稟賦。在規劃市場(chǎng)，也往往是畫(huà)圖紙、搞設計的規劃師吃“香餑餑”，評估人口、資源的規劃師坐“冷板凳”。

　　少了區域特質(zhì)、資源分析的“軟研究”，空間平臺容易異化為地區部門(mén)間利益博弈的工具。張尚武認為，目前工作實(shí)踐中，已經(jīng)出現不少新區新城的審批變成爭取土地和建設指標捷徑的事例，一些省市報批的新區項目表面看來(lái)目標宏大、前景可期，實(shí)際是不講地區分工、一味強調自己做大。

　　協(xié)同規劃轉型再生

　　業(yè)內認為，當前新城發(fā)展的重點(diǎn)應從單純追求規模擴張轉變?yōu)閺娬{現有設施的整合利用，落實(shí)到基本面的規劃一定要和國家產(chǎn)業(yè)改革配套。新城建設應當根據發(fā)展實(shí)際分步實(shí)施，園區設施的設計也要為未來(lái)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的變革留出空間。

　　多位規劃界專(zhuān)家指出，中國新城疾風(fēng)暴雨式的增長(cháng)期已經(jīng)過(guò)去，新型城鎮化背景下，未來(lái)新城新區實(shí)現真正對接需求的可持續發(fā)展，應著(zhù)力實(shí)現三個(gè)方面的轉變。

　　一是從主抓增量建設走向提升存量品質(zhì)。面對中國人口紅利和土地紅利逐漸消失的現實(shí)，當前新城發(fā)展的重點(diǎn)應從單純追求規模擴張轉變?yōu)閺娬{現有設施的整合利用。周琦說(shuō)，新城要去庫存化，應就現有的產(chǎn)業(yè)調整布局，以漸進(jìn)、修補、改良的方式對接需求、實(shí)現再生。西方目前六成以上的建設是整合現有建筑而非新建，通過(guò)建筑業(yè)的升級換代來(lái)重新利用空置設施不僅有利于消化存量，也將成為經(jīng)濟新常中新的增長(cháng)點(diǎn)。

　　二是從強調單一項目轉向統籌區域布局。張尚武認為，落實(shí)到基本面的規劃一定要和國家產(chǎn)業(yè)改革配套。中央應自上而下地統籌空間發(fā)展規劃、差異化配置資源，把東中西部究竟怎樣定位、地區間怎么協(xié)調分工進(jìn)一步明確，不能總是自下而上的談需求、無(wú)限放大單個(gè)項目的功能。

　　三是快速規劃、一次性建設轉向圈層發(fā)展、分步建設。讓新城走出盲目規劃、超需求建設的循環(huán)，快速規劃一整片園區、一次性完成所有建設的模式需要作出調整。

　　規劃人員認為，快速發(fā)展的經(jīng)濟面前，一攤子鋪開(kāi)建設必然與今后的實(shí)際需求脫節。新區新城不能追求三五年內畫(huà)滿(mǎn)圖紙蓋滿(mǎn)樓，而應當根據發(fā)展實(shí)際分步實(shí)施規劃，園區設施的設計也要為未來(lái)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的變革留出空間。