棋要一步一步地走。

　　國企新一輪改革大棋，十八屆三中全會(huì )開(kāi)局，頂層策略會(huì )層層開(kāi)，六家央企打頭陣，地方國企聞風(fēng)而動(dòng)，一年多籌備，萬(wàn)事俱備，只待方案出臺。

　　各方都在問(wèn)，“何時(shí)出臺？”其實(shí)，比這個(gè)問(wèn)題更重要的是此輪改革的基調。

　　十八屆三中全會(huì )提出，“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”；6月份，深化改革領(lǐng)導小組會(huì )議審議了兩份文件——《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導加強黨的建設的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于加強和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監督防止國有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》。

　　兩相結合，基調浮出水面。

　　“會(huì )很快”！

　　對于記者關(guān)于“國企改革頂層設計方案什么時(shí)候出”的問(wèn)題，無(wú)論是國資委相關(guān)工作人員，還是國資委改革研究專(zhuān)家，答案驚人的一致：模糊中透著(zhù)肯定。

　　從十八屆三中全會(huì )至今，就國企改革，國資委全面深化改革領(lǐng)導小組已召開(kāi)20次全體會(huì )議和6次專(zhuān)題會(huì )議。8月3日，國家發(fā)改委發(fā)布《經(jīng)濟體制改革取得新進(jìn)展》指出，國有企業(yè)改革系列配套文件基本形成。

　　正如一位國資委相關(guān)工作人員告訴記者，“雖然總體方案尚未出臺，但今年高層的表態(tài)以及密集發(fā)布的政策為國企改革明確了方向?！?/p>

　　大戰略：改革要緊抓兩條線(xiàn)

　　堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導；防止國有資產(chǎn)流失，要堅持問(wèn)題導向

　　國企改革頂層設計的“1+N”方案，一直被期待會(huì )在2015年上半年出臺，但始終未有面世。行至下半年，一次講話(huà)、一篇文章，一次會(huì )議，嗅出國企改革頂層設計中的“1”方案的基調。

　　2015年6月5日，中央深改小組會(huì )議審議通過(guò)了兩份國企改革的重要文件——《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導加強黨的建設的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于加強和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監督防止國有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》。前一份文件，明確“國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結構中的法定地位”；后一份文件強調，“防止國有資產(chǎn)流失，要堅持問(wèn)題導向”。

　　中國政法大學(xué)教授、國資改革專(zhuān)家李曙光認為，這兩條原則其實(shí)針對的是不同對象，“堅持黨的領(lǐng)導”針對的是黨想要實(shí)現黨的意志的大國企；“防止國有資產(chǎn)流失”則很可能是針對將被真正混合所有的地方國企或央企的副業(yè)子公司等，“為了防止出現前兩輪產(chǎn)權改革的問(wèn)題重演，先劃定一條高壓線(xiàn)?！?/p>

　　在這次會(huì )議上，中共中央總書(shū)記、國家主席習近平提出，“要把國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力”?！白鰪娮鰞?yōu)做大”的新提法比過(guò)往提出的“做大做強”，更加強化。

　　值得注意的是，在此次深改小組會(huì )議前幾天，黨中央機關(guān)刊物《求是》雜志發(fā)表評論員文章“做好深化國有企業(yè)改革大文章”，明確指出，“事關(guān)國家安全和黨的執政基礎，事關(guān)鞏固和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度的重要支柱”。

　　在黨建理論中，“基礎”是一個(gè)很重要的概念，既然是基礎，必須扎實(shí)、穩固、強大?，F有央企改革的動(dòng)向，也印證了這一趨勢。該評論員文章認為，“無(wú)論怎樣改革，國有企業(yè)的地位作用不可削弱、不可動(dòng)搖、不可替代”、“深化國有企業(yè)改革必須明確目的和方向，絕不能走‘私有化’的道路”。

　　7月17日，習近平在吉林長(cháng)春考察兩家國企時(shí)強調，“對國企要有制度自信”。

　　對于國企改革方案中的“N”個(gè)配套改革方案，國泰君安證券研究所首席宏觀(guān)分析師任澤平認為，與“1”配套的“N”包括：改革和完善國有資產(chǎn)管理體制、國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟等系列配套文件；中央企業(yè)結構調整與重組方案；進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結構方案；完善中央企業(yè)董事會(huì )董事評價(jià)辦法；中央企業(yè)分類(lèi)考核實(shí)施細則；加強和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監督防范國有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)；進(jìn)一步加強和改進(jìn)外派監事會(huì )工作的意見(jiàn)；健全國有企業(yè)國有資本審計監督體系和制度；國有企業(yè)內部監督機制；國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資責任追究制度的指導意見(jiàn)；進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)，制度相關(guān)配套政策；石油天然氣體制改革總體方案；鼓勵和規范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導意見(jiàn)；完善產(chǎn)權保護制度，健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產(chǎn)權制度；國有產(chǎn)權交易流轉監管辦法和實(shí)施細則等。

　　方向一：中央企業(yè)或分兩類(lèi)

　　國企變成商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)兩類(lèi)：商業(yè)類(lèi)央企是指以經(jīng)濟效益為導向；公益類(lèi)央企以社會(huì )效益為導向

　　在這些國企改革頂層設計的系列文件中，哪個(gè)是最需率先落實(shí)的呢？從必要性來(lái)看，無(wú)疑是央企的功能定位與分類(lèi)。

　　在龐大的國有企業(yè)體系中，央企貢獻了利潤的大頭。按照財政部2014年7月公布的數據，中國目前有15.6萬(wàn)家國有企業(yè)，其中央企5.2萬(wàn)戶(hù)，地方國企10.4萬(wàn)戶(hù)。7月21日，國家財政部發(fā)布了今年1至6月全國國有及國有控股企業(yè)經(jīng)濟運行情況。數據顯示，1-6月，國有企業(yè)營(yíng)業(yè)總收入217689.8億元，其中，中央企業(yè)營(yíng)業(yè)總收入132120億元。1-6月，國有企業(yè)利潤總額12332.9億元，其中，中央企業(yè)8724.3億元。

　　《求是》評論員文章“做好深化國有企業(yè)改革大文章”認為，“深化國有企業(yè)改革，關(guān)鍵在以‘釘釘子’精神，按照‘三嚴三實(shí)’要求狠抓落實(shí)?！闭劶奥鋵?shí)，首先提出，“要準確界定不同國有企業(yè)功能，推動(dòng)國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面做出更大貢獻?！?/p>

　　中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所所長(cháng)黃群慧認為，經(jīng)過(guò)多年的摸索，“國有企業(yè)使命”被定位為彌補市場(chǎng)缺陷、鞏固社會(huì )主義制度的經(jīng)濟基礎和發(fā)揮在國民經(jīng)濟中的主導作用。從宏觀(guān)角度來(lái)看，這種定位的確是正確的，然而對于獨立的個(gè)體國企而言，將陷入“盈利性使命”和“公益性使命”的兩難境地：不賺錢(qián)無(wú)法完成國有資產(chǎn)保值增值、壯大國有經(jīng)濟的目標，賺了錢(qián)又被指責損害了市場(chǎng)公平和效率。

　　中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì )副會(huì )長(cháng)李錦表示，分類(lèi)不確定，混合所有制就很難推行；而且分類(lèi)的問(wèn)題還牽涉到考核問(wèn)題，按照不同的類(lèi)型制定不同的考核標準，資源與分配就會(huì )進(jìn)行重新調整；此外分類(lèi)還會(huì )決定哪些企業(yè)會(huì )被合并等。

　　對于央企的分類(lèi)，市場(chǎng)上有各種意見(jiàn)。中國建材董事長(cháng)宋志平此前就主張，現有國企可按國有經(jīng)濟的功能分類(lèi)，分為公益保障型和競爭型兩類(lèi)：公益保障型的是國有企業(yè)，競爭型的是國有經(jīng)濟和非公經(jīng)濟交叉持股、互相融合的混合所有制企業(yè)，這樣問(wèn)題既簡(jiǎn)單又清晰，也便于理解和操作。

　　去年年底，有報道稱(chēng)，在國資委的初步意見(jiàn)中，112戶(hù)央企被分成了三類(lèi)，分別為公益保障類(lèi)、特定功能類(lèi)、商業(yè)競爭類(lèi)。

　　就具體類(lèi)別的定義而言，按照國資委的想法，以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目的，實(shí)現社會(huì )效益的最大化的央企被定義為公益類(lèi)的央企，例如中儲棉、中儲糧等；特定功能類(lèi)的央企則是以服務(wù)國家戰略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行為主要目標，實(shí)現社會(huì )效益和經(jīng)濟效益的統一，這其中包括石油石化、電力、通訊等領(lǐng)域的18家央企以及11家軍工企業(yè)；而商業(yè)競爭類(lèi)的，則以經(jīng)濟效益為主要目標，兼顧社會(huì )效益，共有77家。

　　從最新的報道看，國企改革頂層設計中關(guān)于國企的分類(lèi)可能由初稿的三類(lèi)(公益保障類(lèi)、特定功能類(lèi)、商業(yè)競爭類(lèi))，變成商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)兩類(lèi)。

　　按照央企分類(lèi)最終意見(jiàn)的定義，商業(yè)類(lèi)央企是指以經(jīng)濟效益為導向，以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值為主要目標的企業(yè)；公益類(lèi)央企的最新定義是以社會(huì )效益為導向，以保障民生、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主。

　　李錦認為，劃分國企類(lèi)型是一件十分復雜的事，同樣一個(gè)企業(yè)，要牽涉到主業(yè)與多業(yè)，同一個(gè)鏈條會(huì )牽涉到放開(kāi)程度深淺，需要深入研究，不可一蹴而就，最后必然是“一企一策”。例如，中儲棉、中儲糧歸為保障型國企，對其考核首先要看是否完成了國家糧食與棉花的儲備任務(wù)。而中糧可以歸為競爭型國企，對其考核要按照市場(chǎng)標準進(jìn)行。那么處于交界處的一些企業(yè)如何拆分與移交，這肯定是一個(gè)復雜的過(guò)程。

　　方向二：國資委或“管資本”為主

　　原來(lái)的“國資委-國有企業(yè)”的兩層結構將轉為“國資委-國有資本投資運營(yíng)公司-混合所有制企業(yè)”的三層結構

　　按照十八屆三中全會(huì )的部署，本輪國資改革的內容也包括國資管理體系的調整，其中國資委的未來(lái)定位，與財政部、發(fā)改委以及國有資本運營(yíng)公司之間的關(guān)系，還有待揭曉。

　　長(cháng)期以來(lái)，國有資產(chǎn)管理體制都是圍繞著(zhù)“管資產(chǎn)”為中心來(lái)運作，但政府只有通過(guò)對國企“管人”和“管事”，才能達到“管資產(chǎn)”的目的。

　　對外經(jīng)濟貿易大學(xué)教授李長(cháng)安認為，這種體制帶來(lái)的弊端也是顯而易見(jiàn)的，政企不分、政資不分、多頭管理、出資人權利分散、無(wú)人承擔最終責任等現象較為突出。國企高管既是政府官員，又要承擔企業(yè)家的角色。

　　在22省區市《意見(jiàn)》中，完善國有資產(chǎn)管理體制也是關(guān)鍵一環(huán)。有部分省份提出，依照政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權與經(jīng)營(yíng)權分開(kāi)的原則，國有企業(yè)監管體制將會(huì )從“管資產(chǎn)”為主轉向“管資本”為主。

　　其中，組建國有資產(chǎn)投資運營(yíng)公司是實(shí)現“管資本”的重要組織形式。李長(cháng)安認為，國有資本投資運營(yíng)公司代表國家行使出資人的權益，可以控股、參股其他類(lèi)型企業(yè)，也可以在國有企業(yè)中引入非公資本，從而形成混合所有制。而其本身可以不開(kāi)展其他商業(yè)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也不干預其控股或者參股企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)。在這種組織形式下，原來(lái)的“國資委-國有企業(yè)”的兩層結構將轉為“國資委-國有資本投資運營(yíng)公司-混合所有制企業(yè)”的三層結構。

　　李長(cháng)安認為，由于長(cháng)期積累的各種矛盾，再加上一些地方政府的認識偏差，建立健全以“管資本”為核心的國有資本管理新體制尚需時(shí)日，“各地應從本地的實(shí)際情況出發(fā)”。

　　黃群慧認為，未來(lái)的國有資產(chǎn)體制改革要分兩個(gè)步驟來(lái)完成：第一步，到2017年為止，現有的國家國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )保持不變，但下面要組建國有資本運營(yíng)公司和國有資本投資公司這兩類(lèi)公司，國資委逐步放權給這兩類(lèi)公司；第二步，到2020年，將國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )改為國家國有經(jīng)濟管理委員會(huì )，只出臺國企國資政策、檢查政策執行的政府管理機構，而非國有資本的股權持有者。

　　值得注意的是，在改組國有資本投資運營(yíng)公司的問(wèn)題上，地方國資動(dòng)作頻頻，目前上海、廣州、合肥、遼寧等地地方國有平臺公司開(kāi)展實(shí)質(zhì)性股權運作。

　　以上海為例，上海國盛(集團)有限公司(簡(jiǎn)稱(chēng)“國盛集團”)和上海國際集團有限公司(簡(jiǎn)稱(chēng)“國際集團”)作為平行的兩大國有資本流動(dòng)平臺，均由上海國資委全資持股。去年8月至今，上海梅林、上海建工、金楓酒業(yè)、申達股份、棱光實(shí)業(yè)、龍頭股份、交運股份、海博股份、耀皮玻璃等9家公司已劃入國盛集團；上港集團、上汽集團則劃入國際集團。

　　“搭建資本流動(dòng)平臺的本質(zhì)就是要將全社會(huì )的國有資本推向市場(chǎng)，推向市場(chǎng)的國有資本都交給這個(gè)平臺管理?！鄙虾Ｊ薪?jīng)濟體制改革研究會(huì )副會(huì )長(cháng)張暉明認為，在國有資本運作方面，國盛集團將積極發(fā)揮資本經(jīng)營(yíng)和股權運作的杠桿作用，以改革盤(pán)活存量，以創(chuàng )新培育增量。在產(chǎn)業(yè)投資方面，國盛集團堅持用市場(chǎng)化的辦法完成戰略性投資任務(wù)，在上海產(chǎn)業(yè)結構升級、培育戰略性新興產(chǎn)業(yè)以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化方面發(fā)揮積極作用。

　　方向三：“混改”須防國資流失

　　對于混合所有制改革，“中央最擔心的，是利益重新切割的過(guò)程中再現大規模國資流失，危及社會(huì )穩定”

　　此輪國企改革中，被談得最多的是混合所有制改制。

　　十八屆三中全會(huì )以來(lái)，各地方政府紛紛推出國企混合所有制改革方案，比如上海的方案是，除了國家政策明確必須保持國有獨資的，其余企業(yè)實(shí)現股權多元化的目標。北京則將城市公共服務(wù)類(lèi)、特殊功能類(lèi)國企由國資絕對控股；競爭類(lèi)的戰略支撐企業(yè)為國資相對控股；一般競爭企業(yè)則是國資相對控股或參股。

　　據記者統計，目前，已有上海、遼寧、湖南、天津等22省區市出臺《深化國資國企改革意見(jiàn)》。其余9省區市并沒(méi)有出臺完整的《深化國資國企改革意見(jiàn)》。但據公開(kāi)會(huì )議記錄和媒體報道，河北、陜西的《深化國資國企改革意見(jiàn)》已分別由河北省政府常務(wù)會(huì )議和陜西省委全面深化改革領(lǐng)導小組審議通過(guò)，只是尚未公布。海南、西藏、新疆、內蒙古國資委的工作人員則表示，“正在等待國家層面的頂層設計”。

　　在企業(yè)層面，行動(dòng)者有，但是有些是規定動(dòng)作，有些與市場(chǎng)預期有落差，更多的企業(yè)則選擇觀(guān)望。

　　2014年7月15日，國資委召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )，宣布在其所監管的中央企業(yè)開(kāi)展“四項改革”試點(diǎn)工作，其中，在中國醫藥集團、中國建筑材料集團(下稱(chēng)“中國建材”)開(kāi)展發(fā)展混合所有制經(jīng)濟試點(diǎn)。

　　“上一輪改革是靠地方政府和企業(yè)推動(dòng)的，是自下而上的；而這一輪改革則是由頂層設計來(lái)推動(dòng)，是自上而下的?！敝袊ú默F任董事長(cháng)宋志平說(shuō)，“中國建材未來(lái)的管理模式要從產(chǎn)業(yè)管理型向股權管理型轉變。轉變具體內容則涵蓋了集團與子公司的關(guān)系、上市公司、市值管理、市場(chǎng)化機制等四個(gè)方面?！?/p>

　　2月上旬，中國建材旗下的兩家公司北新建材和中國玻纖(現更名為中國巨石)混合所有制改革方案獲批，兩個(gè)月后，兩家公司分別于4月9日、4月21日因重大事項相繼停牌，但是混改方案未公開(kāi)披露。

　　2014年9月，轟動(dòng)一時(shí)的中石化銷(xiāo)售公司混改引資，共25家境內外投資者認購該公司29.99%的股權，占股最多的投資者也才獲得2.8%的股份。另一個(gè)被廣泛關(guān)注的綠地集團混改案例，因為其2009年之前原本就是非國有控股的所有制結構，不具普遍意義。

　　“‘混改’處于觀(guān)望境地，主要原因是沒(méi)有完全實(shí)現統一的頂層設計，這樣一來(lái)，在具體操作層面很多人感覺(jué)執行不下去或者說(shuō)不敢去執行?！眹毁Y本董事長(cháng)熊焰告訴記者。

　　“有些地方改革的重大問(wèn)題因為頂層設計沒(méi)有明確而不能取得重大突破?！崩铄\告訴記者，頂層設計方案是設計圖，地方的方案則是施工圖，在頂層設計方案出臺后，“設計圖”如何轉化為“施工圖”是地方的主要工作之一。

　　李曙光在接受其他媒體采訪(fǎng)時(shí)認為，之所以未出現民資參與混改的案例，是因為國企和民企之間都缺乏意向，“國企怕被扣上國資流失的帽子。民企一是沒(méi)那么多錢(qián)，二是進(jìn)去也得不到話(huà)語(yǔ)權，感覺(jué)沒(méi)著(zhù)落、沒(méi)預期”，“中央最擔心的，是利益重新切割的過(guò)程中再現大規模國資流失，危及社會(huì )穩定”。