9月13日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》公布(下稱(chēng)《指導意見(jiàn)》)，各界熱盼已久的國企改革頂層設計方案“靴子落地”，國企改制重啟新一輪提速增效。

　　與上一輪改革“脫困”目標不同，這一輪改革將更多涉及體制機制問(wèn)題，也將觸及繁雜的既有利益藩籬，且《指導意見(jiàn)》明確提出“2020年在關(guān)鍵性領(lǐng)域取得階段性成果，國企公司制改革基本完成，培育大批具有國際競爭力的骨干國企”的目標，時(shí)間緊，任務(wù)重。

　　近幾個(gè)月以來(lái)，習近平多次對國企改革發(fā)聲，指出國企特別是中央管理企業(yè)，在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占據支配地位，是國民經(jīng)濟的重要支柱，“必須搞好”。李克強也多次強調國企改革的重要性和緊迫性。

　　“《指導意見(jiàn)》偏向于原則性、綱領(lǐng)性，后續配套文件會(huì )部署細節?！币晃粎⑴c文件起草的人士稱(chēng)，國資委[微博]會(huì )同財政部、人社部等花費兩年時(shí)間來(lái)制定多個(gè)配套文件，不少央企也參與了討論，個(gè)別領(lǐng)域會(huì )一企一策，“不能讓頂層設計流于口號”。

　　9月24日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見(jiàn)》，一份重要的配套文件面世，改革進(jìn)一步加速。

　　《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，最終定稿的配套文件數量可能超出此前外界預期，除薪酬改革、國企整合、防止國有資產(chǎn)流失等方面外，還會(huì )在企業(yè)社會(huì )責任、黨建工作、現代企業(yè)制度建立、電力領(lǐng)域改革、石油天然氣體制改革、東北國企改革等細分領(lǐng)域上做出部署。

　　自2013年醞釀起，幾經(jīng)輾轉數易其稿，配套政策究竟要解決哪些問(wèn)題、未來(lái)將建立怎樣的國資國企構架、部委間將建立怎樣的協(xié)調機制、備受關(guān)注的央企大整合又有何動(dòng)作、廠(chǎng)辦社會(huì )等歷史包袱怎么辦、市場(chǎng)化薪酬和人才流失怎么解等一系列疑問(wèn)，還有待回答。

　　可以預計，配套文件接下來(lái)將繼續選擇性公開(kāi)，最早的一批應該集中在國企分類(lèi)、員工持股等方面?；菊咭衙鞔_，關(guān)鍵就在落實(shí)，成敗也在落實(shí)。

　　五大問(wèn)題導向

　　上一輪國企改革持續了數十年，期間爭論不斷，有觀(guān)點(diǎn)甚至認為新的改革將弱化國企地位，將國企與民企放到了對立面上，直至此次《指導意見(jiàn)》的發(fā)布，才將諸多偏見(jiàn)逐個(gè)擊破。根據《指導意見(jiàn)》，國企與民企是相輔相成的，要堅持國企在國家發(fā)展中的重要地位不動(dòng)搖，堅持把國企做大做強做優(yōu)不動(dòng)搖。

　　《指導意見(jiàn)》全面、詳細地劃定了整個(gè)改革的方向和關(guān)鍵點(diǎn)，分析人士認為，后續關(guān)鍵配套政策，需要對如下問(wèn)題予以明確回答：

　　一是如何使國有企業(yè)真正成為獨立的市場(chǎng)主體。

　　各界期待，堅持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權與經(jīng)營(yíng)權分離，堅持權利義務(wù)和責任相統一，堅持激勵機制與約束機機制相結合的解法，讓國企依法自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、自擔風(fēng)險、自我約束和自我發(fā)展。此間具體細則，有望在關(guān)于規范國企法人治理結構等文件中詳解。

　　二是如何以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管。

　　專(zhuān)家預計，針對于此，有望出臺關(guān)于國有資產(chǎn)監管方式轉變的文件，一方面要求國資委[微博]從管企業(yè)轉變?yōu)楣苜Y本，建立權力清單和責任清單“兩個(gè)清單”，并同時(shí)做到“三個(gè)歸位”，即將應由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位。

　　另一方面，改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制，改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司。并且，優(yōu)化資本布局結構，優(yōu)化國有資本重點(diǎn)投資方向和領(lǐng)域。

　　目前，國資委旗下已經(jīng)擁有國新控股、國開(kāi)投、中國誠通三家運營(yíng)國資的公司，一些會(huì )逐步改制，也還會(huì )再組建新的公司。并且，經(jīng)營(yíng)性的國有資產(chǎn)將集中統一監管，會(huì )建立覆蓋全部國企、分級管理的國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度。

　　三是如何防止國有資產(chǎn)流失，遏制腐敗。這其中，根據《指導意見(jiàn)》提出的完善“三道防線(xiàn)”、強化“兩類(lèi)追責”，以及《關(guān)于加強和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監督防止國有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》中提出的具體細則，空前強化國資委的監管職能。

　　四是如何通過(guò)改革激發(fā)活力。

　　對此，需要在薪酬改革、員工持股、功能分類(lèi)定位等多個(gè)方面來(lái)出臺相應政策。例如，依法落實(shí)企業(yè)法定財產(chǎn)權和經(jīng)營(yíng)自主權，推動(dòng)國企與市場(chǎng)深度融合以及建立領(lǐng)導人員分類(lèi)分層制度、市場(chǎng)化選聘經(jīng)營(yíng)層、差別化薪酬等。鼓勵各類(lèi)管理人員公開(kāi)招聘、競爭上崗。

　　還有一個(gè)問(wèn)題，是處理好國企改革與社會(huì )公眾的關(guān)系。

　　根據《指導意見(jiàn)》和財政部解釋?zhuān)?020年，國資收益上繳公共財政的比例將提高至30%，更多用于保障和改善民生，并劃轉部分國有資本充實(shí)社會(huì )保障基金，民眾將直接受益。

　　不僅如此，公眾對監督和改革的參與度也會(huì )提升。不僅國企董事會(huì )中會(huì )增設職工代表，還會(huì )實(shí)行全員績(jì)效考核和分級分類(lèi)的員工市場(chǎng)化招聘制度，等等。

　　重塑運營(yíng)和監管體系

　　有參與文件起草的人士介紹，這次的頂層設計方案橫到底、豎到邊，細節性超出想象，個(gè)別領(lǐng)域甚至會(huì )一企一策。

　　此輪國企改革的高度、深度和敏感度空前，配套文件的起草也難度空前，涉及國資委、發(fā)改委、財政部、人社部、證監會(huì )[微博]等多個(gè)部委，以及諸多體量巨大的國企，牽涉政府簡(jiǎn)政放權和部門(mén)利益調整，也牽涉不同企業(yè)之間的矛盾，無(wú)異于重塑整個(gè)國家的國資監管和運營(yíng)體系。

　　《指導意見(jiàn)》明確提到了國企改革中的分類(lèi)推進(jìn)、完善現代企業(yè)制度、完善國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、強化監督防止國有資產(chǎn)流失、加強和改進(jìn)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導、為國有企業(yè)改革創(chuàng )造良好環(huán)境條件這七大方面。后續的配套政策，將會(huì )分別針對這七大方面中的主要問(wèn)題，逐一出臺相關(guān)細則。

　　去年下半年，中央全面深化改革領(lǐng)導小組也相繼審議通過(guò)了《中央管理企業(yè)主要負責人薪酬制度改革方案》、《關(guān)于合理確定并嚴格規范中央企業(yè)負責人履職待遇、業(yè)務(wù)支出的意見(jiàn)》兩份文件，加之今年6月獲批的《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導加強黨的建設的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于加強和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監督防止國有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》兩份文件以及9月24日面世的《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見(jiàn)》，“N”中已明確了至少五份文件。

　　除此之外，針對國企現代企業(yè)制度的建立，接下來(lái)應該還準備陸續出臺有關(guān)規范國有企業(yè)法人治理結構等文件，或將修改國有產(chǎn)權交易流轉監管辦法和實(shí)施細則。

　　針對國資運營(yíng)和國資委定位等問(wèn)題，或將出臺有關(guān)外派監事會(huì )、國有企業(yè)國有資本審計監督、國有資本投資、運營(yíng)公司等文件。

　　國資監管體制方面也有望出臺配套政策。國企功能定位和分類(lèi)、國企產(chǎn)業(yè)布局和結構調整、國企資源重組整合等，也需要專(zhuān)門(mén)規范或規劃。

　　針對國有資產(chǎn)流失，除前述文件外，還或將出臺有關(guān)國企經(jīng)營(yíng)投資責任追究制度的政策，健全違法違規經(jīng)營(yíng)責任的追究體系。

　　針對廠(chǎng)辦大集體之類(lèi)遺留問(wèn)題和國企社會(huì )責任等，也需要專(zhuān)門(mén)的配套政策，且很可能根據國企現狀“一企一策”。

　　在薪酬改革、員工持股、央企分類(lèi)考核方面，預計也可能陸續出臺配套政策。

　　除前述領(lǐng)域外，電力體制改革、石油天然氣體制改革、鹽業(yè)體制改革等分產(chǎn)業(yè)的已出臺和待出臺改革方案，也是國企改革大棋局中不可或缺的組成部分。國企功能定位和分類(lèi)、國企產(chǎn)業(yè)布局和結構調整、國企資源重組整合等基礎性文件，還有國有資本投資和運營(yíng)公司改組組建方案，等等。

　　同樣，一些分區域改革的文件也有望陸續面世，其中或包括針對東北地區國企改革的一些傾斜性政策支持，這從8月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見(jiàn)》的11個(gè)方面、130多項支持政策中，就可見(jiàn)一斑。具體上，東北國企改革或在員工持股、實(shí)施股權激勵等方面收獲“大禮包”。

　　此外，國資委目前還會(huì )同多個(gè)部門(mén)，深入研究各個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì )在行業(yè)調研、謀篇布局等方面如何發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，改變“企業(yè)上報什么項目，發(fā)改委就審批什么項目”的“盲目”現狀，減少資源重復建設和產(chǎn)能過(guò)剩。

　　多位參與文件起草的人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，在兩年多的起草過(guò)程中，配套政策數量由少積多，一些本非原計劃內的文件可能新增出臺，而一些原計劃中的文件也可能有所調整。

　　認識糾偏

　　《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，從2013年至今，市場(chǎng)預期與國企改革方案的部分重點(diǎn)有所不同，甚至錯位。其中，央企大整合的方向和路徑、薪酬改革和員工持股改革、廠(chǎng)辦大集體這三大難點(diǎn)，市場(chǎng)認識的偏差尤甚。

　　在央企大整合方面，有關(guān)部門(mén)正在制定整體路線(xiàn)圖，規劃出可能的行業(yè)布局和企業(yè)規模，而具體執行上，或因企業(yè)重組過(guò)程中的不同難題，調整路線(xiàn)圖上的時(shí)間表。目前，《指導意見(jiàn)》已經(jīng)明確傳達出了“清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng )新發(fā)展一批國有企業(yè)”的態(tài)度。

　　“關(guān)注大多投向了資本市場(chǎng)，這是必要的，但不是全部?！庇袊Y專(zhuān)家指出，人們誤以為央企資源整合就直指上市公司并購，或者就是簡(jiǎn)單的大合并，但事實(shí)上卻并非如此。

　　以中國鐵塔公司為例，由中國移動(dòng)[微博]等三大電信運營(yíng)商出人、出力的“三集合”公司，注冊資本僅100億元，成立短短一年間卻為整個(gè)電信行業(yè)節約出超過(guò)500億元的成本。

　　不是簡(jiǎn)單合并，而是拿出一部分共同的基礎業(yè)務(wù)來(lái)合作，防止壟斷。這種局部業(yè)務(wù)整合模式，接下來(lái)或將在交通等領(lǐng)域推廣。

　　9月2日，繼中遠集團和中海集團進(jìn)入整合程序后，招商局集團與中國外運長(cháng)航集團之間，也啟動(dòng)了重組程序。兩者最可能的整合點(diǎn)，是倉儲和物流業(yè)務(wù)。

　　第二個(gè)認識誤差，在于薪酬改革和員工持股問(wèn)題上。

　　根據有關(guān)部門(mén)調查，繼今年一季度實(shí)施國企主要負責人限薪以來(lái)，出現了前所未料的現象——核心高管仍兢兢業(yè)業(yè)，但中層官員卻大面積流失。究其原因，在于一部分企業(yè)“對文件會(huì )錯了意”，限薪紅線(xiàn)劃到了中層甚至基層。

　　一位鐵道系統的國企人士稱(chēng)，問(wèn)題的嚴重性可能超出預料，國企離職潮已經(jīng)掀起，整個(gè)鐵道系統半年內流失了超過(guò)1000名員工，甚至一些金融類(lèi)國企的中層干部也表露了出走之意。其關(guān)鍵在于，一個(gè)人的離職帶走的不僅是一批團隊，還包括一片市場(chǎng)?！叭瞬帕魇亲畲蟮膰匈Y產(chǎn)流失”。

　　《指導意見(jiàn)》的亮點(diǎn)之一，就在于明示“探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股，通過(guò)實(shí)行員工持股建立激勵約束長(cháng)效機制”。優(yōu)先支持的，是人才資本和技術(shù)要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)。

　　中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì )副會(huì )長(cháng)周放生評價(jià)，此舉并非人人持股、平均持股，而是提出了人才資本的概念，這將影響到后續公司法的修改，影響企業(yè)注冊資本登記方式的進(jìn)一步改革，意義重大。但是，《指導意見(jiàn)》沒(méi)有明確提出“分紅權”改革，是一大遺憾。原因在于“分紅權”不涉及改制，不涉及流失，也不涉及員工出資持股，更有利于調動(dòng)骨干員工的積極性。

　　至于廠(chǎng)辦大集體、廠(chǎng)辦社會(huì )這些歷史包袱，認識偏差更甚。

　　目前，一些國企仍存在諸多歷史遺留問(wèn)題：一方面，離退休人員仍由企業(yè)管理，例如鞍鋼集團[微博]就還有約10萬(wàn)離退休職工，不乏老少四代人依靠企業(yè)生存；另一方面，很多老國企仍管理著(zhù)“三供一業(yè)”，即供水、供電、供汽和物業(yè)管理，甚至一部分企業(yè)的廠(chǎng)區和生活區的“三供一業(yè)”都還未分開(kāi)，仍然在吃“大鍋飯”。

　　據測算，鞍鋼要消化其“廠(chǎng)辦大集體”，總成本高達110億元左右。在全國范圍內，僅“廠(chǎng)辦大集體”這一項改革，就須耗資逾2萬(wàn)億元。

　　對此，《指導意見(jiàn)》明確提出，“要加快剝離企業(yè)辦社會(huì )職能和解決歷史遺留問(wèn)題，剝離國有企業(yè)職工家屬區“三供一業(yè)”和所辦醫院、學(xué)校、社區等公共服務(wù)機構，繼續推進(jìn)廠(chǎng)辦大集體改革，對國有企業(yè)退休人員實(shí)施社會(huì )化管理”。但是，其改革成本之巨、耗時(shí)之久、切入之深，長(cháng)期以來(lái)都令人望而卻步，急需中央各部委和地方政府步調一致。

　　而這已絕非國資委一己之力可為?！吨笇б庖?jiàn)》統一了長(cháng)期以來(lái)部委之間的不同認識，尤其是財政支持，但落地到地方，還涉及到醫療、教育、就業(yè)等一系列沉重包袱，地方政府或許仍然會(huì )持“拒收”態(tài)度。

　　這即是說(shuō)，《指導意見(jiàn)》及其后續配套政策，只是萬(wàn)里長(cháng)征剛剛邁步，對各方認識上、行動(dòng)上的不斷糾偏，將長(cháng)期持續下去。