在國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，是現階段我國國有企業(yè)改革的重要突破口，是推進(jìn)國有經(jīng)濟層面供給側結構性改革的主要抓手，也是真正從基本經(jīng)濟制度和產(chǎn)權改革層面推進(jìn)國有經(jīng)濟布局戰略性調整的關(guān)鍵舉措。把混合所有制經(jīng)濟提升到我國基本經(jīng)濟制度重要實(shí)現形式的高度，是經(jīng)濟制度理論上的重要突破。近年來(lái)，我國國有企業(yè)在推進(jìn)混合所有制改革方面取得了積極進(jìn)展，初步形成了一些可復制推廣的經(jīng)驗，但改革仍然面臨較多的有形或隱形的體制機制羈絆，持續推進(jìn)需要直面不少問(wèn)題和困難。如何從實(shí)踐層面采取切實(shí)可行的辦法，促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟規范化、可持續發(fā)展，是完善我國基本經(jīng)濟制度的重要舉措。

　　面向未來(lái)，要從政策舉措、工作推進(jìn)、體制機制層面多管齊下，使國有企業(yè)混合所有制改革更富成效，真正實(shí)現“完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率”的宏偉目標。

　　部分改革羈絆仍待破除

　　近年來(lái)，中央和地方國有企業(yè)都結合各自實(shí)際，在推進(jìn)混合所有制改革上進(jìn)行了一些有益的嘗試和積極的探索，并在部分領(lǐng)域取得顯著(zhù)成效，積累了一些混合所有制改革的成功經(jīng)驗。但是，多數國有企業(yè)混合所有制改革仍停留在股權多元化層面，沒(méi)有體現混合所有制改革“改”的精髓，難以真正做到國有、民營(yíng)資本的優(yōu)勢互補，在促進(jìn)各類(lèi)資本融合發(fā)展方面創(chuàng )新不夠、力度仍不夠大。

　　第一，部分地方和企業(yè)仍然存在思想觀(guān)念誤區。一些地方、部門(mén)和企業(yè)對混合所有制改革的目的、意義和舉措的理解上存在誤區，認為混合所有制改革是通過(guò)股權多元化方式幫助國有企業(yè)“甩包袱”，精華資產(chǎn)或者擁有公共資源保障、收益率相對較高的“靚女”類(lèi)或“蛋雞”類(lèi)資產(chǎn)，不愿拿出來(lái)“混”。此外，部分國有企業(yè)高層管理干部對改革的復雜性和艱巨性認識不足，不利于國有企業(yè)混合所有制改革工作的推進(jìn)。

　　第二，相關(guān)政策需要細化以更有可操作性。以國有企業(yè)分類(lèi)為例，現實(shí)中要推進(jìn)分類(lèi)改革面臨的難度不小。很多國有企業(yè)由于業(yè)務(wù)鏈條較長(cháng)，而且公益類(lèi)和商業(yè)類(lèi)業(yè)務(wù)交織在一起，哪怕是很多看似商業(yè)性業(yè)務(wù)特征非常明顯的公司都可能存在著(zhù)公益性的業(yè)務(wù)。標準不明確，一些企業(yè)找不到自身的合理坐標，分類(lèi)改革、分類(lèi)監管、分類(lèi)考核就無(wú)從談起。比如很多地方的城投公司，雖然公益類(lèi)業(yè)務(wù)較多，但商業(yè)類(lèi)業(yè)務(wù)也兼而有之，很多是市場(chǎng)配置資源?？偟膩?lái)看，要把一個(gè)企業(yè)完全歸到一個(gè)類(lèi)別里似乎很難，而從二級甚至更低層級的法人單位去推進(jìn)分類(lèi)的話(huà)，難度就要小多了。

　　基于此，我們可以認為，重組整合是推進(jìn)分類(lèi)改革的必要前提。正因為現階段很多國有企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍都趨向于多元化，因此簡(jiǎn)單地用一種分類(lèi)很難將國有企業(yè)在集團公司層面進(jìn)行歸類(lèi)。具體實(shí)踐中，如果我們按主業(yè)的百分比來(lái)歸類(lèi)，也顯然有失公允。折中的辦法是，在國有企業(yè)功能界定分類(lèi)已基本完成的前提下，可優(yōu)先對國有企業(yè)的二級公司進(jìn)行功能分類(lèi)，逐層明確各級子企業(yè)功能類(lèi)別。在明確二級公司分類(lèi)的前提下，推動(dòng)內部整合，盡量避免主業(yè)重疊和關(guān)聯(lián)交易，以更好地推動(dòng)分類(lèi)管理和分類(lèi)進(jìn)行混合所有制改革。

　　第三，民營(yíng)企業(yè)參與混合所有制改革積極性有待提高。民營(yíng)企業(yè)在與國有企業(yè)合作時(shí)，在股權、企業(yè)決策權等問(wèn)題上往往處于弱勢，難以取得企業(yè)經(jīng)營(yíng)的主導權，影響了民營(yíng)企業(yè)參與國有企業(yè)混合所有制改革的積極性。

　　第四，歷史遺留問(wèn)題制約國有企業(yè)混合所有制改革。國有企業(yè)辦社會(huì )職能和歷史遺留問(wèn)題，是當前制約國有企業(yè)持續健康發(fā)展的突出問(wèn)題。黨中央、國務(wù)院及有關(guān)部門(mén)先后出臺了一系列政策措施，支持國有企業(yè)分離辦社會(huì )職能。企業(yè)辦中小學(xué)、公檢法機構已基本移交，部分企業(yè)所辦醫院移交地方或進(jìn)行了改制。但目前國有企業(yè)仍然存在職工家屬區“三供一業(yè)”管理機構等大量辦社會(huì )職能和歷史遺留問(wèn)題，制約著(zhù)國有企業(yè)進(jìn)一步改革發(fā)展。

　　此外，職工身份置換也是一個(gè)老大難的問(wèn)題。剝離企業(yè)辦社會(huì )職能和解決歷史遺留問(wèn)題，不僅是使國有企業(yè)“輕裝上陣”，真正成為市場(chǎng)主體、公平參與市場(chǎng)競爭的必要前提，也是推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革的重要保障。

　　加強政策宣傳解讀　細化關(guān)鍵政策規定

　　推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，在發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的同時(shí)，要堅持政府引導和市場(chǎng)運作相結合，政府“有形的手”有效配合市場(chǎng)“無(wú)形的手”發(fā)揮作用。政府要細化配套政策，規范操作程序，加強監督管理，穩妥審慎地推進(jìn)改革。

　　第一，加強政策宣傳解讀，鼓勵各部門(mén)協(xié)調聯(lián)動(dòng)抓混合所有制改革。

　　及時(shí)總結國有企業(yè)混合所有制改革試點(diǎn)的新亮點(diǎn)，爭取形成可復制推廣的成功經(jīng)驗，在國有企業(yè)和地方層面加大政策解讀和試點(diǎn)成果及案例宣傳推介的力度，形成更為強大的改革動(dòng)力。要積極發(fā)揮地方發(fā)展改革部門(mén)綜合協(xié)調優(yōu)勢，在推動(dòng)國有企業(yè)混合所有制改革方面更有擔當和作為。同時(shí)，在操作層面上，各項改革需要互動(dòng)配套，不能單兵突進(jìn)，要更加注重部門(mén)之間、地區之間的協(xié)調配合，打好“組合拳”，使各項改革措施協(xié)同發(fā)力。

　　第二，細化關(guān)鍵政策規定，促使各項改革舉措落地生根。

　　國有企業(yè)改革“1+N”體系框架已經(jīng)形成，而在實(shí)際操作層面，由于改革的情況千差萬(wàn)別，要適時(shí)對國有企業(yè)改革的關(guān)鍵政策進(jìn)行細化，制定配套的實(shí)施細則，打通改革推進(jìn)的“最后一公里”。如國有企業(yè)分類(lèi)的具體操作辦法、原在企業(yè)管理的離退休人員的交接等。此外，還要完善改革后的退出機制，以消除民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入之初的顧慮。

　　一是要建立分類(lèi)改革的動(dòng)態(tài)調整機制。毫無(wú)疑問(wèn)，國有企業(yè)的分類(lèi)并非是一成不變的，在這個(gè)問(wèn)題上要切忌教條主義。我們必須用動(dòng)態(tài)的眼光看國有企業(yè)的分類(lèi)問(wèn)題。隨著(zhù)我國市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)育程度的不斷提高，以及技術(shù)和管理水平的提升，各類(lèi)別的邊界也會(huì )自然地產(chǎn)生變化。我們要根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和國家戰略需要，結合企業(yè)不同發(fā)展階段承擔的任務(wù)和發(fā)揮的作用，在保持相對穩定的基礎上，適時(shí)建立對國有企業(yè)功能定位和類(lèi)別進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整的長(cháng)效機制，以適應新時(shí)期國有企業(yè)改革發(fā)展的需要，推動(dòng)國有企業(yè)更好地同市場(chǎng)經(jīng)濟深入融合，實(shí)現國有企業(yè)經(jīng)濟效益和社會(huì )效益有機統一。面向未來(lái)，國有企業(yè)要更精準地進(jìn)行“靶向式”改革，切實(shí)體現問(wèn)題導向，真正做到有什么問(wèn)題就改什么問(wèn)題，什么問(wèn)題突出就優(yōu)先解決什么問(wèn)題。唯有這樣，才能更好地體現合理分類(lèi)的價(jià)值和意義，促進(jìn)廣大國有企業(yè)更好地提升管理效益和改革成效，無(wú)愧為壯大綜合國力、促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、保障和改善民生的重要力量。

　　二是要對國有企業(yè)員工身份置換等歷史遺留問(wèn)題作出更為具體的政策引導。國有企業(yè)員工的身份置換是個(gè)老生常談的問(wèn)題，但同時(shí)也是在推進(jìn)混合所有制改革過(guò)程中難以回避的問(wèn)題。建議對現階段繼續實(shí)行職工身份置換的必要性以及身份置換與《勞動(dòng)合同法》相關(guān)規定的接續關(guān)系等問(wèn)題進(jìn)行研究，從思想意識、政策文件、法律規定等層面切實(shí)解決歷史遺留問(wèn)題，讓企業(yè)“輕裝上陣”。

　　加快體制機制改革　充分釋放市場(chǎng)活力

　　第一，完善國資管理體制，緩解國有企業(yè)混合所有制改革體制機制障礙。

　　國有資產(chǎn)監管機構要以監管模式的轉變提升國有資本的市場(chǎng)活力。推行包括監管清單、報告清單和問(wèn)責清單在內的權力清單管理機制模式，讓監管機構在不該伸手的時(shí)候絕不伸手，有效破除政府干預企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的行為，最大幅度減少涉及企業(yè)的行政審批事項，使混合所有制企業(yè)去行政化，切斷企業(yè)和主管部門(mén)之間的利益輸送鏈條，讓混合所有制企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、自擔風(fēng)險、自我約束的市場(chǎng)主體。

　　第二，建立容錯糾錯機制，保護地方和企業(yè)改革積極性。

　　隨著(zhù)混合所有制改革實(shí)踐的發(fā)展，不可避免地會(huì )出現一些我們不太熟悉的新情況、新問(wèn)題。我們要在依法治國原則下積極探索容錯糾錯機制，“鼓勵大膽探索者，寬容改革失誤者，鞭策改革滯后者”，讓干部在改革創(chuàng )業(yè)中“膽子大，步子穩”，使混合所有制改革在實(shí)踐中不斷豐富和完善。同時(shí)，要科學(xué)合理設置容錯認定的程序，制定容錯糾錯機制的實(shí)施細則，把因缺乏經(jīng)驗先行先試出現的失誤與明知故犯行為區分開(kāi)來(lái)，把國家尚無(wú)明確規定時(shí)的探索性試驗與國家明令禁止后的有規不依行為區分開(kāi)來(lái)，把為推動(dòng)改革的無(wú)意過(guò)失與為謀取私利的故意行為區分開(kāi)來(lái)，以切實(shí)保護好地方和部門(mén)推進(jìn)混合所有制改革的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng )造性。

　　第三，實(shí)行“負面清單”管理方式，營(yíng)造公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境。

　　考慮對民間投資實(shí)行負面清單管理模式，為市場(chǎng)機制在促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮決定性作用提供更大空間。比如，隨著(zhù)技術(shù)進(jìn)步、壟斷行業(yè)改革和我國產(chǎn)業(yè)結構調整步伐的加快，某些原來(lái)的自然壟斷業(yè)務(wù)或環(huán)節已經(jīng)不再具有自然壟斷屬性。這時(shí)就完全可以放開(kāi)這些業(yè)務(wù)或環(huán)節，讓民營(yíng)經(jīng)濟充分參與進(jìn)來(lái)，打造成混合所有制經(jīng)濟。如移動(dòng)通信行業(yè)，隨著(zhù)運營(yíng)商的增多以及互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代微信等新技術(shù)的出現，現在已經(jīng)基本具備了競爭性行業(yè)的特征。此外，為了構建各類(lèi)資本公平競爭的外部環(huán)境，還必須實(shí)行統一的市場(chǎng)監管，加強反壟斷執法，清理和廢除妨礙市場(chǎng)公平競爭的各種規定和做法，給予各類(lèi)市場(chǎng)主體同等的法律待遇，提供均等的競爭機會(huì )。

　　第四，堅持依法保護各類(lèi)出資人的產(chǎn)權。

　　有恒產(chǎn)者有恒心。經(jīng)濟主體財產(chǎn)權的有效保障和實(shí)現，是經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展的基礎。近年來(lái)，我國基本形成了歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產(chǎn)權制度和產(chǎn)權保護法律框架，但是，明晰產(chǎn)權、保護產(chǎn)權，仍然是國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的重要前提?？紤]到我國國有企業(yè)混合所有制改革中多元參與方的實(shí)際訴求，要健全以公平平等為核心原則的產(chǎn)權保護制度，加強對包括公有制經(jīng)濟和非公經(jīng)濟在內的各種所有制經(jīng)濟組織和自然人財產(chǎn)權的保護。創(chuàng )新體現公有制多種實(shí)現形式的產(chǎn)權保護制度，進(jìn)一步完善國家、集體、私人產(chǎn)權保護的法律法規，加強對非公有制經(jīng)濟產(chǎn)權的保護，完善法律制度，清理修改不利于非公有制經(jīng)濟產(chǎn)權保護的法律法規及政策，確保在混合所有制改革前后及其過(guò)程中，個(gè)人和非公有制企業(yè)法人財產(chǎn)權不受侵犯。

　　第五，消除民企與國有企業(yè)在資源獲取上的差異。

　　市場(chǎng)在資源配置中能否真正發(fā)揮主導性作用，關(guān)乎國有企業(yè)混合所有制改革的成敗。由于長(cháng)期以來(lái)的制度慣性，實(shí)踐中地方和企業(yè)對政府配置資源的路徑依賴(lài)還相當嚴重。資源配置方式的改革涉及方方面面錯綜復雜的利益關(guān)系，需要通過(guò)實(shí)踐不斷累積經(jīng)驗，提高認識，久久為功。必須堅持市場(chǎng)化的改革取向，大幅度減少政府對資源的直接配置，逐步把資源配置的主導權讓渡于市場(chǎng)，進(jìn)一步提升政府配置資源的市場(chǎng)化、法治化和規范化水平，提高資源配置的效率、效益和公平性。具體來(lái)說(shuō)，自然資源方面要以建立產(chǎn)權制度為基礎，實(shí)現資源有償獲得和使用，更多引入競爭機制進(jìn)行配置；經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)方面，要突出國有資本的內在要求，明確委托代理關(guān)系的制度安排，建立健全國有資本形態(tài)轉換機制，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)證券化；對于非經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)，要引入市場(chǎng)化的手段和方法，采取政府購買(mǎi)服務(wù)、社會(huì )多元提供的方式，實(shí)現更有效率的公平性和均等化，從而促進(jìn)公共資源配置更高效、更公平、更可持續。

　　操作流程依法合規　健全完善配套舉措

　　國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟是一個(gè)系統工程，要按照黨中央、國務(wù)院的總體部署，加強各方面的協(xié)調配合，細化工作任務(wù)，落實(shí)工作責任，確保各項改革任務(wù)有序推進(jìn)、取得實(shí)效。

　　第一，確保依法合規操作，嚴守國有企業(yè)混合所有制改革底線(xiàn)紅線(xiàn)。

　　發(fā)展混合所有制經(jīng)濟必須以保護產(chǎn)權為基本導向，切實(shí)做到維護契約、統一市場(chǎng)、平等交換、公平競爭、有效監管，切實(shí)保護混合所有制企業(yè)各類(lèi)出資人的產(chǎn)權權益，以調動(dòng)各類(lèi)資本參與發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的積極性。也要警惕少數人假借改革形成新的利益輸送，在資產(chǎn)評估、價(jià)格確定、交易透明和資金到位等關(guān)鍵環(huán)節從嚴把關(guān)，確保國有資產(chǎn)不流失，員工隊伍基本穩定。在國有資產(chǎn)交易過(guò)程中，要嚴格規范交易程序，把好資產(chǎn)評估定價(jià)關(guān)，做到信息公開(kāi)、程序合理、監督有效，防止內部人控制和不當利益輸送造成國有資產(chǎn)流失。

　　第二，做好統計數據監測等基礎工作，為制定相關(guān)政策提供決策參考。

　　混合所有制改革相關(guān)統計數據難獲取、不齊整是制約混改推進(jìn)及評估工作的主要瓶頸之一。要加強相關(guān)數據統計，設立專(zhuān)門(mén)的統計口徑，及時(shí)公布各類(lèi)混合所有制經(jīng)濟的企業(yè)戶(hù)數、投資、就業(yè)、稅收、對國內生產(chǎn)總值貢獻等方面的數值和比重，以更好地監測與分析混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的基本情況和面臨的問(wèn)題，為制定相關(guān)政策提供決策參考。

　　第三，完善混合所有制企業(yè)公司治理，健全混合所有制企業(yè)現代企業(yè)制度。

　　為促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟規范化發(fā)展，要推動(dòng)絕大多數混合所有制企業(yè)包括其母公司層面進(jìn)一步健全現代企業(yè)制度，形成權責統一、運轉協(xié)調、有效制衡的法人治理結構。要吸收一定比例的專(zhuān)業(yè)化人士進(jìn)入董事會(huì )，董事會(huì )下設立若干專(zhuān)業(yè)委員會(huì )并切實(shí)履行職責。加大引進(jìn)獨立董事和外部監事的力度，進(jìn)一步完善董事會(huì )、監事會(huì )議事制度，使包括獨立董事在內的每一位董事、監事都能夠發(fā)揮應有的作用，而不是充當“花瓶”。在公司治理機制層面，有必要建立強制性的小股東累積投票權制度，使混合所有制企業(yè)中的小股東有充分的利益訴求和順暢可靠的表達渠道。如果只是讓眾多小股東參股而沒(méi)有任何話(huà)語(yǔ)權，那么就失去混合所有制的本來(lái)意義了。當然，對于關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的少數行業(yè)，在實(shí)行混合所有制經(jīng)濟的公司中，國有股權可實(shí)行具有否決權的“金股”制度，以維護國家和全社會(huì )的公共利益。

　　第四，構建競爭有序的產(chǎn)權市場(chǎng)體系，為“國”、“民”聯(lián)姻鋪路架橋。

　　發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，要求產(chǎn)權必須流轉順暢，只有建立起產(chǎn)權自由流動(dòng)的機制，才能實(shí)現資本、股權的優(yōu)化配置，保障國有股權的有序進(jìn)退。要按照“統一、開(kāi)放、競爭、有序的現代市場(chǎng)體系”的目標要求，建立體制合理、規則健全、競爭充分、通暢有序的現代產(chǎn)權市場(chǎng)。完善產(chǎn)權市場(chǎng)功能，建立合理的定價(jià)機制，加快信息披露建設，促進(jìn)產(chǎn)權市場(chǎng)的規范化。重視發(fā)揮資產(chǎn)評估、審計等各類(lèi)中介組織的獨立作用，使其服務(wù)方式、程序、標準等進(jìn)一步規范化和科學(xué)化，為混合所有制經(jīng)濟可持續發(fā)展創(chuàng )造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

　?。ㄗ髡呦抵袊暧^(guān)經(jīng)濟研究院市場(chǎng)與價(jià)格研究所研究員）

?