經(jīng)過(guò)60多年建設，我國自然保護區在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。然而，由于很多地方當年建立保護區時(shí)缺少系統調查研究和科學(xué)規劃設計，大量村鎮、農地、集體林、人工商品林和一些工礦企業(yè)等都被圈進(jìn)了保護區范圍，致使生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾突出，一些保護區陷入生存與發(fā)展的困境。

　　西部一國家級自然保護區內，有牧民在核心區里放羊。記者　朱文哲　攝

　　這塊凈土該如何真正保護起來(lái)？記者近日在我國北方一些自然保護區做了調研。

　　地圖上隨意畫(huà)圈　“圈里人”有苦難言

　　“劃定保護區時(shí)沒(méi)有科學(xué)論證規劃，都在攀比看誰(shuí)圈的面積更大，完全沒(méi)有去真正思考如何保護?！币晃粐壹壸匀槐Ｗo區負責人向記者介紹說(shuō)，當時(shí)沒(méi)有科學(xué)的測量工具，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)深入的調研，自然保護區的劃定和分區多是在地圖上簡(jiǎn)單畫(huà)個(gè)圈就定下來(lái)，很多地方都存在故意“劃大保護區”的情況。

　　盛夏七月驕陽(yáng)似火，牧民玉柱在自家70畝玉米、黃豆田里澆水施肥，玉米秧隨風(fēng)卷起滾滾綠浪。他一旁的草場(chǎng)上，鄰居家的牛羊正低頭吃草，不時(shí)發(fā)出哞哞、咩咩的叫聲……這本是風(fēng)吹草低見(jiàn)牛羊的美景，當它出現在國家級自然保護區的核心區里，卻成了難以言說(shuō)之痛。

　　多年來(lái)，玉柱始終有個(gè)心結：全家四代人在此生活了100余年，20世紀90年代自然保護區劃界時(shí)，他家的房子、院子都被“圈”進(jìn)了國家級自然保護區的緩沖區，而70余畝耕地和100余畝草場(chǎng)的大部分甚至直接被“圈”入核心區，受《中華人民共和國自然保護區條例》約束，他家的生產(chǎn)、生活處處受限。

　　玉柱家位于國家級自然保護區的緩沖區。他計劃擴建牛舍，但由于緩沖區里不允許進(jìn)行施工建設，他無(wú)法擴大產(chǎn)業(yè)。記者　王靖　攝

　　村中有近兩百人和玉柱有著(zhù)相同的遭遇。村民反映說(shuō)，前些年管得不嚴時(shí)，放牧種地都自由一些，現在頻繁來(lái)檢查督查，實(shí)在太憋屈?！拔叶枷氚嶙吡?，可沒(méi)有搬遷政策，我又能去哪，我們比誰(shuí)都珍愛(ài)這片土地?！庇裰f(shuō)，最近他想擴建牛舍養60頭牛，但因緩沖區里不可以搞任何施工建設，他擴建牛圈的小目標只好破滅。

　　盡管規定，核心區禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入，緩沖區只準進(jìn)入從事科學(xué)研究觀(guān)測活動(dòng)，可記者看到這個(gè)國家級自然保護區核心區、緩沖區有通行道路連接村落，核心區“大門(mén)敞開(kāi)”進(jìn)出隨意。村民為了生活，道路人來(lái)車(chē)往。

　　我國自然保護區大多地處“老少邊窮”地帶，它們同時(shí)也是脫貧攻堅的重點(diǎn)地區。生態(tài)補償制度的不完善和自然保護區的保護優(yōu)先原則，與區域內貧困人口的脫貧需求產(chǎn)生了很大矛盾，大大增加了地方的工作壓力，給保護區的長(cháng)遠發(fā)展帶來(lái)挑戰。一些地方合計“靠山吃山靠水吃水”，在保護區周邊建起旅游景點(diǎn)、養殖場(chǎng)、垃圾中轉站，可小生意剛有起色，督察部門(mén)的嚴查嚴管讓一些縣城馬不停蹄地拆廠(chǎng)房、搞填埋，保護區內村民叫苦連天。

　　每天生活在青山綠水之中，卻難把綠水青山變成金山銀山，這是東北某縣一個(gè)被劃入保護區的村莊村民面臨的現實(shí)處境，村里不僅不能建垃圾收集站和污水處理廠(chǎng)，連一個(gè)輸電塔基都不能搭設，而這一情況在這個(gè)縣的十多個(gè)村均有出現。在與之相鄰的某鎮，自然保護區管理局負責人經(jīng)常遇到前來(lái)討說(shuō)法的農民，全鎮600多人的個(gè)人所有林地被劃入保護區的緩沖區和實(shí)驗區，必要的森林撫育和經(jīng)營(yíng)性砍伐均被禁止，百姓時(shí)不時(shí)就會(huì )去保護區管理局討要說(shuō)法。

　　“退”不完“清”不凈　舊麻煩或生新問(wèn)題

　　基層管理者和群眾普遍認為現行保護區政策需盡快進(jìn)行改革，新政策還應更符合實(shí)際情況?？墒?，由于農田、草場(chǎng)、鎮村逐步退出自然保護區的配套文件尚缺，工礦企業(yè)退出自然保護區但地方無(wú)力承擔賠償金，調整過(guò)程逐級強制“面積不減少”的要求倒逼地方“劃大保護區”，這些問(wèn)題的存在，可能導致自然保護區“退”不完、“清”不凈，解決歷史問(wèn)題過(guò)程中或再生出“新問(wèn)題”。

　　今年2月，自然資源部、國家林業(yè)和草原局下發(fā)文件《關(guān)于做好自然保護區范圍及功能分區優(yōu)化調整前期有關(guān)工作的函》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)71號文件），全國各級自然保護區調整優(yōu)化工作拉開(kāi)序幕，地方正在勘界立標，重新明晰自然資源產(chǎn)權。新一輪改革和調整能否解決遺留問(wèn)題，達到尊重自然、順應自然、保護自然的目標，達到經(jīng)濟效益、社會(huì )效益、生態(tài)效益相統一的目的呢？

　　根據71號文件安排，我國的自然保護區功能分區將由核心區、緩沖區、實(shí)驗區轉為核心保護區和一般控制區，目前不少縣市區“三區變兩區”的初步工作基本完成。但一些保護區的負責人表示調整難度很大，“結果肯定會(huì )出現調不干凈的情況”。

　　早在1994年《自然保護區條例》施行時(shí)，第二十七條就明確規定，“自然保護區核心區內原有居民確有必要遷出的，由自然保護區所在地的地方人民政府予以妥善安置”。71號文件也明確規定，“對生態(tài)搬遷、永久基本農田、鎮村、礦業(yè)權等逐步退出設置過(guò)渡期，依法加強產(chǎn)權保護，穩妥推進(jìn)”。但不少管理者表示，“也不是非得調出保護區，退出保護區也是另一種方法”?？蓮?994年至今，之所以村莊、耕地、牧場(chǎng)等退不出自然保護區，主要是上面沒(méi)有明確退出保護區的時(shí)限，缺少匹配政策和資金，地方始終保持觀(guān)望。如果這次三區變兩區后仍不出臺后續政策，保護區里生產(chǎn)、生活與保護自然的矛盾也無(wú)法根本解決。

　　工礦企業(yè)退出保護區所需的補償資金，也嚴重困擾著(zhù)地方政府。2016年，中央環(huán)保督察發(fā)現，自然保護區內工礦企業(yè)違法違規開(kāi)發(fā)問(wèn)題多見(jiàn)，一些省區市迅速啟動(dòng)了工礦企業(yè)退出自然保護區工作。4年時(shí)間過(guò)去，不少地方通報了漂亮的成績(jì)單，保護區里的工礦企業(yè)確實(shí)被清理出保護區了，可由于企業(yè)大多都是按地方政府要求“合法依規”建設的，后續對企業(yè)的補償事項卻一拖再拖，甚至沒(méi)了下文，政企糾紛和官司也因此頻頻上演。

　　從2018年至今，把西部一縣政府告上法庭的林大慶，又去了該縣幾十趟，終于拿到了其礦業(yè)企業(yè)退出自然保護區300萬(wàn)元賠償?！胺ㄔ号袥Q縣里賠償700多萬(wàn)元，剩余的錢(qián)我跑了多趟要不回來(lái)，真是難！”實(shí)際上，林大慶已算“幸運”，同在一個(gè)國家級保護區的其他3家工礦企業(yè)的賠償問(wèn)題更遙遙無(wú)期。東北地區一位分管環(huán)保工作的副縣長(cháng)無(wú)奈地說(shuō)，縣里需要處理8家工礦企業(yè)的賠償問(wèn)題，這幾年政府只能當老賴(lài)，不敢與企業(yè)對話(huà)?！拔覀円矝](méi)辦法，光靠縣里的財力，實(shí)在賠不起！”

　　讓地方苦惱的新問(wèn)題還有如何確?！懊娣e平衡”。71號文件要求邊界調整后，“自然保護地面積不減少”。有個(gè)縣終于從保護區里調整出去村莊、耕地等18萬(wàn)公頃的土地，同時(shí)自然保護區與森林公園交叉重疊還有17萬(wàn)公頃土地，市里卻要求這個(gè)縣必須再找35畝土地劃為自然保護地。

　　強化科學(xué)管理　尋求保護與發(fā)展的平衡點(diǎn)

　　自然保護區作為最嚴格保護的區域，是保存生態(tài)系統的“天然基因庫”。我國的自然保護區建設已走過(guò)搶救性建立、數量和面積快速增長(cháng)的階段，現在亟須加強科學(xué)調整和嚴格管理，構建國土空間開(kāi)發(fā)保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，妥善解決歷史遺留問(wèn)題。

　　及時(shí)修訂《自然保護區條例》過(guò)時(shí)內容，提高保護區管理科學(xué)性。保護區內不少問(wèn)題和矛盾的根源，在于《自然保護區條例》的部分內容與實(shí)際脫節。71號文件結合現實(shí)情況，細化了要求，有利于進(jìn)一步提高保護區管理的科學(xué)性。如《自然保護區條例》中規定，核心區禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入，管理部門(mén)“管也不是，不管也不是”。而此次71號文件不僅允許在核心保護區內開(kāi)展必要的管護巡護、病蟲(chóng)害防治等活動(dòng)，同時(shí)還做了明確的說(shuō)明?；鶎恿謽I(yè)部門(mén)干部建議，在自然保護地立法尚未出臺的情況下，亟須結合71號文件的精神，對《自然保護區條例》進(jìn)行修訂，有利于自上而下理順自然保護區內的一切管理事務(wù)?！?1號文件的精神再好，若轉化不成法律法規，原來(lái)的條例放在那，問(wèn)題和矛盾還是會(huì )繼續發(fā)生?！?/p>

　　及時(shí)完善和出臺退出方案及補償辦法，在資金上給予地方支持。北京圣運律師事務(wù)所主任律師王有銀認為，村莊以及工礦企業(yè)等退出自然保護區工作涉及補償，很多政府尤其是貧困旗縣幾乎沒(méi)有財力解決。他建議，各省區務(wù)必要出臺配套的退出方案及補償辦法，并明確退出時(shí)限，這樣基層政府才會(huì )有執行力。此外，記者調查還了解到，自然保護區大多面臨運行經(jīng)費和保護資金短缺，科研監測、森林防火、林業(yè)病蟲(chóng)害防治、宣傳教育等工作缺乏資金，滿(mǎn)足不了資源保護和監督管理的基本需求，而有的市縣級保護區只有保護人員經(jīng)費，沒(méi)有運行管理經(jīng)費、基礎設施建設和科研經(jīng)費，保護區發(fā)展艱難。

　　協(xié)調好生態(tài)保護紅線(xiàn)與自然保護區的管理關(guān)系，避免后續政策相互“打架”。此次自然保護區范圍及功能分區優(yōu)化調整與生態(tài)保護紅線(xiàn)評估調整同步開(kāi)展，鑒于過(guò)去自然保護區與其他自然保護地交叉重疊后政策相互“打架”的教訓，基層干部建議盡快理順生態(tài)保護紅線(xiàn)與自然保護區的管理關(guān)系。廣州珠灣人和生態(tài)環(huán)境研究中心（CECA）總干事助理文楚君建議，出臺生態(tài)保護紅線(xiàn)的管理規定，要充分考慮自然保護區的管理規定，部門(mén)間應加大溝通協(xié)商，確保二者重合部分的政策規定不沖突、不矛盾，為后續管理排除干擾。

　　堅持實(shí)事求是原則科學(xué)調整，避免下任務(wù)攤指標。保護區的調整再也不能像過(guò)去那樣隨意和任性，一切調整都要充分服務(wù)“保護”的目標。比如，自然保護區范圍調整以省級行政區域為單元，統籌平衡增減面積，做到保證省域范圍自然保護地面積不減少，避免逐級下任務(wù)、攤指標，苛責單個(gè)自然保護區“劃出去多少面積就必須補充進(jìn)多少面積”。國家和省級行政區域應充分聽(tīng)取基層的訴求，具體問(wèn)題具體分析，實(shí)事求是地推進(jìn)工作，確保此次自然保護區科學(xué)優(yōu)化調整，實(shí)現應劃盡劃、應保盡保。

　　尋找自然保護區保護與發(fā)展的平衡點(diǎn)，認真研究保護區的新課題。業(yè)內專(zhuān)家認為，此次保護區的調整改革，會(huì )改變以往的純保護管理模式，但保護的職能不能弱化，特別是核心區的保護要嚴格依法進(jìn)行。各地要在政策法規允許的范圍內，在提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品方面加強研究和創(chuàng )新。

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