為進(jìn)一步深化農村金融改革創(chuàng )新，加大“三農”金融支持力度，引導農村土地經(jīng)營(yíng)權有序流轉，穩妥推進(jìn)農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓試點(diǎn)，《國務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權和農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》２４日公布。這是穩步推動(dòng)農村土地制度改革的又一里程碑。在３０００多字的文件中，出現最多的字眼就是法律與風(fēng)險，這決定了試點(diǎn)必須實(shí)事求是，講究條件，不可一哄而上。

　　依憲依法，不允許權力自授

　　指導意見(jiàn)明確，試點(diǎn)工作基本原則的第一條就是依法有序?！皟蓹唷钡盅嘿J款試點(diǎn)要堅持于法有據，遵守土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法等有關(guān)法律法規。涉及突破相關(guān)法律條款的，應提請全國人大常委會(huì )授權。這意味著(zhù)相關(guān)試點(diǎn)必須依法行政，不允許任何地方把權力自授行為當“改革”。

　　農村土地問(wèn)題涉及法律條文繁多。如指導意見(jiàn)提出，對農民住房財產(chǎn)權抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關(guān)法律法規和國務(wù)院規定的范圍內。這就要考慮到農村宅基地使用權原則上只能本村流轉的法規。在承包地方面，涉及耕地紅線(xiàn)、農地用途管制等重大問(wèn)題，“逆城市化”“下鄉買(mǎi)地”仍然此路不通。

　　指導意見(jiàn)強調，試點(diǎn)涉及突破物權法、擔保法相關(guān)條款的，要由國務(wù)院按程序提請全國人大常委會(huì )，授權試點(diǎn)地區在試點(diǎn)期間暫停執行相關(guān)法律條款。應予強調的是，農村土地制度關(guān)系到基本經(jīng)濟制度，依法改革根本是依憲改革。指導意見(jiàn)強調的堅守土地公有制性質(zhì)不改變，而土地公有制是憲法原則，只能旗幟鮮明地堅守，不存在授權突破問(wèn)題。

　　當心風(fēng)險：防范農村社會(huì )風(fēng)險和金融風(fēng)險

　　在指導意見(jiàn)中，“風(fēng)險”一詞至少出現了１１次。隱含的風(fēng)險警示更是無(wú)處不在?！皟蓹唷笔玛P(guān)農村居民衣食所依和家人所居，抵押貸款涉及金融機構風(fēng)險控制，兩大風(fēng)險防范要等量齊觀(guān)，缺一不可。

　　指導意見(jiàn)提出，建立抵押物處置機制，做好風(fēng)險保障。借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的情形需要實(shí)現抵押權時(shí)，允許金融機構在保證農戶(hù)承包權和基本住房權利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。根據農村承包地“三權分離”原則，流轉的是從承包權分離出來(lái)的經(jīng)營(yíng)權，而非農村土地集體所有權和農民的土地承包權。同時(shí)，指導意見(jiàn)也提出，探索對流轉取得的農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權進(jìn)行確權登記頒證。這就是說(shuō)，在不取代承包權同時(shí)，也要同樣保障經(jīng)營(yíng)權權益。

　　為加大扶持力度，增強試點(diǎn)效果。指導意見(jiàn)要求人民銀行、銀行業(yè)監督管理機構研究差異化的監管政策，激勵金融機構開(kāi)展“兩權”抵押貸款業(yè)務(wù)。試點(diǎn)地區要結合實(shí)際，采取利息補貼、發(fā)展政府支持的擔保公司、利用農村土地產(chǎn)權交易平臺提供擔保、設立風(fēng)險補償基金等方式，建立“兩權”抵押貸款風(fēng)險緩釋及補償機制。保險的風(fēng)險保障作用也不容忽視。

　　做條件論者：不揠苗助長(cháng)

　　“兩權”抵押貸款試點(diǎn)，城鄉社會(huì )都關(guān)注，各地改革愿望高。但農村土地制度改革復雜的法律問(wèn)題和潛在風(fēng)險壓力，決定了試點(diǎn)選擇的嚴格條件?！皼](méi)有條件也要創(chuàng )造條件”是行不通的。

　　按指導意見(jiàn)，試點(diǎn)地區至少應滿(mǎn)足三面條件：農村土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權和農民住房所有權確權登記頒證率高，農村產(chǎn)權流轉交易市場(chǎng)健全，交易行為公開(kāi)規范，具備較好基礎和支撐條件；農戶(hù)土地流轉意愿較強，農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)勢頭良好，具備規模經(jīng)濟效益；農村信用環(huán)境較好，配套政策較為健全。

　　具備這三項基本條件的地區，很多工作可以水到渠成。農村承包地流轉率高，農民生活和社會(huì )保障對承包地依賴(lài)較輕；農村宅基地空置、閑置率也較高，很多農村居民較好參與了城鎮化，萬(wàn)一發(fā)生違約，金融機構處置抵押物，不易引發(fā)社會(huì )風(fēng)險。這些地區農村信用環(huán)境較好，人們的信用水平，對防范金融風(fēng)險至關(guān)重要。

　　根據指導意見(jiàn)，“兩權”抵押貸款試點(diǎn)以縣市區行政區域為單位，盡可能在農村改革試驗區、現代農業(yè)示范區、宅基地制度改革試點(diǎn)地區開(kāi)展。這樣區域不過(guò)大，不會(huì )遍地開(kāi)花，更有利于封閉運行、防控風(fēng)險。