??? 農村金融制度和農村土地產(chǎn)權制度的一項重要改革創(chuàng )新——農民承包土地的經(jīng)營(yíng)權和農民住房的財產(chǎn)權等“兩權”作為抵押物向金融機構貸款終于迎來(lái)了頂層設計。國務(wù)院日前正式發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權和農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），要求試點(diǎn)地區穩妥有序開(kāi)展“兩權”抵押貸款業(yè)務(wù)，有效盤(pán)活農村資源、資金、資產(chǎn)，增加農業(yè)生產(chǎn)中長(cháng)期和規?；?jīng)營(yíng)的資金投入，為穩步推進(jìn)農村土地制度改革提供經(jīng)驗。

　　破冰　農房獲準抵押但試點(diǎn)范圍有限

　　長(cháng)久以來(lái)，農村的宅基地和農民的住房財產(chǎn)是不允許用于抵押或者擔保的。十八屆三中全會(huì )提出改革完善農村宅基地制度，慎重穩妥推進(jìn)農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓等工作提上議程，而《意見(jiàn)》的發(fā)布，意味著(zhù)這項改革正式進(jìn)入了“破冰期”。

　　實(shí)際上，在過(guò)去一兩年時(shí)間里，全國陸續有金融機構嘗試開(kāi)展農民住房財產(chǎn)權抵押這項新業(yè)務(wù)，但由于這項工作可能會(huì )對農民基本的住房權利造成影響，并涉及宅基地改革這個(gè)敏感話(huà)題，且現行法律仍然有所限制，所以這些前期試點(diǎn)非常謹慎，并沒(méi)有形成太大影響。

　　此次《意見(jiàn)》提出要求，“兩權”抵押貸款試點(diǎn)地區應滿(mǎn)足以下條件：一是農村土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權和農民住房所有權確權登記頒證率高，農村產(chǎn)權流轉交易市場(chǎng)健全，交易行為公開(kāi)規范，具備較好基礎和支撐條件；二是農戶(hù)土地流轉意愿較強，農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)勢頭良好，具備規模經(jīng)濟效益；三是農村信用環(huán)境較好，配套政策較為健全。

　　根據上述要求，農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點(diǎn)原則上只選擇國土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點(diǎn)地區開(kāi)展。

　　多位專(zhuān)家在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，這個(gè)要求延續了政府對宅基地制度改革的謹慎態(tài)度，試點(diǎn)范圍將會(huì )相當有限，全國符合《意見(jiàn)》要求的大約只有十幾個(gè)地區。據了解，今年年初國家部署了33個(gè)地區進(jìn)行農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度等三項改革試點(diǎn)。由于宅基地制度改革被要求封閉運行，目前還沒(méi)有任何試點(diǎn)公布相關(guān)改革方案，各個(gè)試點(diǎn)區對當地改革工作進(jìn)展情況也三緘其口，因此市場(chǎng)上還沒(méi)有關(guān)于具體由哪些地區來(lái)進(jìn)行農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點(diǎn)的消息。

　　搶跑　經(jīng)營(yíng)權抵押業(yè)務(wù)已遍地開(kāi)花

　　和農房抵押業(yè)務(wù)的謹小慎微不同，各地政府和金融機構對開(kāi)展農民承包土地經(jīng)營(yíng)權抵押的熱情非常高漲。到目前為止，包括北京、四川、湖南等地陸續有金融機構啟動(dòng)經(jīng)營(yíng)權抵押貸款業(yè)務(wù)，涉及機構包括農業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。據不完全統計，目前全國已有超過(guò)20個(gè)省份的相關(guān)地區正在開(kāi)展試點(diǎn)，頗有全面搶跑之勢。

　　專(zhuān)家分析稱(chēng)，這是因為承包地的經(jīng)營(yíng)權抵押是引導農村土地經(jīng)營(yíng)權有序流轉的一項重要內容，也符合國家近期出臺的關(guān)于發(fā)展多種形式適度規模經(jīng)營(yíng)推動(dòng)農業(yè)發(fā)展方式轉變的文件精神。而根據要求，未來(lái)農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權抵押貸款試點(diǎn)主要在農村改革試驗區、現代農業(yè)示范區等農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉較好的地區開(kāi)展，因此試點(diǎn)范圍相對于農房抵押試點(diǎn)要大得多。

　　早在2014年初，四川省成都市就完成了首筆農村土地經(jīng)營(yíng)權抵押貸款，據成都市溫江區農發(fā)局副局長(cháng)吳文彬介紹，該地區過(guò)去就有用種植在土地上的苗木做抵押向銀行貸款的做法，而開(kāi)始實(shí)施經(jīng)營(yíng)權抵押后，農業(yè)經(jīng)營(yíng)者只需要提供流轉合同、營(yíng)業(yè)執照以及《農村土地經(jīng)營(yíng)權證》等證明就可以快速得到放款，而且貸款還不受農作物的市場(chǎng)價(jià)格影響。中國農業(yè)銀行三農政策與業(yè)務(wù)創(chuàng )新部副總經(jīng)理王縣力在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，這項創(chuàng )新是實(shí)實(shí)在在有市場(chǎng)需求的。他說(shuō)，“對于國有大行而言，有很多農業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)抵押物不足，但信貸資金需求量大，農地承包經(jīng)營(yíng)權抵押可以作為有效的融資補充?！?/p>

　　值得一提的是，《意見(jiàn)》特別提出了試點(diǎn)地區將有機會(huì )突破現行的法律限制。此前《經(jīng)濟參考報》記者曾走訪(fǎng)多個(gè)前期試點(diǎn)地區發(fā)現，由于《物權法》、《擔保法》等明確規定農村土地使用權不得用于抵押擔保，讓金融機構頗有顧忌。而《意見(jiàn)》對此則明確提出，試點(diǎn)涉及突破《中華人民共和國物權法》第一百八十四條、《中華人民共和國擔保法》第三十七條等相關(guān)法律條款，由國務(wù)院按程序提請全國人大常委會(huì )授權，允許試點(diǎn)地區在試點(diǎn)期間暫停執行相關(guān)法律條款。

　　風(fēng)險　抵押物如何處置成關(guān)鍵

　　多位金融機構的相關(guān)負責人在接受記者采訪(fǎng)時(shí)坦言，除了法律限制外，壞賬風(fēng)險是目前金融機構涉水農村“兩權”抵押領(lǐng)域的最大擔憂(yōu)，很多金融機構雖然眼饞這項新興業(yè)務(wù)，但遲遲不肯介入。

　　實(shí)際上，前期試點(diǎn)已經(jīng)出現過(guò)壞賬風(fēng)險爆發(fā)的情形，有知情人士透露，山東某地有農戶(hù)把全村的土地經(jīng)營(yíng)權都流轉過(guò)來(lái)，隨后發(fā)現還不上200多萬(wàn)元抵押貸款，就選擇了“跑路”，導致銀行和農民都拿不回土地。這并非個(gè)例，武漢市也處理了數起這種案例，涉案方包括龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社等貸款主體，有些甚至鬧到了法院。

　　對于風(fēng)險保障，《意見(jiàn)》提出，因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的情形需要實(shí)現抵押權時(shí)，允許金融機構在保證農戶(hù)承包權和基本住房權利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的情形時(shí)，承貸銀行能順利實(shí)現抵押權。農民住房財產(chǎn)權（含宅基地使用權）抵押貸款的抵押物處置應與商品住房制定差別化規定。探索農民住房財產(chǎn)權抵押擔保中宅基地權益的實(shí)現方式和途徑，保障抵押權人合法權益。對農民住房財產(chǎn)權抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關(guān)法律法規和國務(wù)院規定的范圍內。

　　接受記者采訪(fǎng)的多位專(zhuān)家分析稱(chēng)，抵押物處置是“兩權”抵押改革成敗的關(guān)鍵，而《意見(jiàn)》要求同時(shí)顧及了保障農民的承包權和基本住房權利兩項權利，以及金融機構對抵押物的合法處置權，這就需要各試點(diǎn)地區在實(shí)踐操作中進(jìn)行大量的創(chuàng )新和探索。而記者了解到，為防范金融風(fēng)險及農民失地風(fēng)險，各地已經(jīng)探索出了不少創(chuàng )新性做法。例如重慶市、吉林省、湖北省等多個(gè)省市都設立了農村產(chǎn)權抵押融資風(fēng)險補償基金，由借款主體、金融機構和當地政府共同承擔損失風(fēng)險。

　　對于試點(diǎn)的規范運行，《意見(jiàn)》還進(jìn)一步提出，人民銀行、銀監會(huì )會(huì )同相關(guān)單位，出臺農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權抵押貸款試點(diǎn)管理辦法和農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點(diǎn)管理辦法，建立相應的信貸管理制度并制定實(shí)施細則等。