改革進(jìn)入深水區。所謂深水區，很重要的一點(diǎn)是矛盾錯綜復雜，結構性問(wèn)題突出。也就是說(shuō)，有些病灶是由多個(gè)條線(xiàn)的問(wèn)題糾結在一起形成的。比如公眾關(guān)心的油氣改革問(wèn)題，就不是那么簡(jiǎn)單。它既有上下游問(wèn)題又有橫向的矛盾。只有抓到關(guān)鍵點(diǎn)，才能解開(kāi)這個(gè)結。對此，中國國際經(jīng)濟交流中心的兩位研究員作了一番梳理。這雖是行業(yè)個(gè)案，但有普遍意義，有參考價(jià)值。

　　——亞夫

　　天然氣管網(wǎng)獨立是厘清天然氣價(jià)格機制和落實(shí)第三方準入制度的前提，是促進(jìn)社會(huì )資本多元投資和推進(jìn)油氣行業(yè)國企改革的關(guān)鍵環(huán)節和破解諸多矛盾和問(wèn)題的突破口，此輪油氣改革應推動(dòng)天然氣管網(wǎng)獨立。

　　管網(wǎng)獨立需要厘清幾個(gè)片面性認識，在操作上要妥善處理管網(wǎng)獨立目標、管網(wǎng)公司組織形式、管網(wǎng)公司功能和盈利模式、天然氣定價(jià)機制、網(wǎng)運分開(kāi)、互聯(lián)互通和加強監管等七個(gè)關(guān)鍵環(huán)節，積極謀劃、穩妥推進(jìn)。

　　目前，油氣改革方案正在制定中，管網(wǎng)獨立是多方爭論焦點(diǎn)。油氣改革的關(guān)鍵是要改變油氣產(chǎn)業(yè)一體化經(jīng)營(yíng)現狀，推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈系統改革，以上游為龍頭，帶動(dòng)中游和下游開(kāi)放。管網(wǎng)是多重矛盾和利益沖突的交匯點(diǎn)，管網(wǎng)獨立關(guān)乎此輪改革成敗。

　　就油氣而言，原油和成品油管道都是點(diǎn)對點(diǎn)，且管道運輸能力與油田和煉廠(chǎng)生產(chǎn)能力相匹配，管網(wǎng)獨立尚不必要。而天然氣主要依靠管道運輸，其管網(wǎng)由多個(gè)層級組成，主、支管線(xiàn)相互聯(lián)通，泛在分布于各區域及各省市之間，管網(wǎng)從業(yè)務(wù)上既與上游緊密聯(lián)系，又相對獨立。

　　雖然上游天然氣進(jìn)口已放開(kāi)，但中游管網(wǎng)高度集中，致使第三方開(kāi)放難以落實(shí)。隨著(zhù)天然氣產(chǎn)業(yè)的快速增長(cháng)，管網(wǎng)獨立的必要性日益凸顯。不僅要推進(jìn)管輸環(huán)節與上下游業(yè)務(wù)相分離，還要實(shí)現液化天然氣（LNG）接收站、儲氣庫等基礎設施的獨立與開(kāi)放。

　　管網(wǎng)不獨立是制約油氣改革的瓶頸

　　多年來(lái)，我國油氣產(chǎn)業(yè)采取上下游一體化經(jīng)營(yíng)，管網(wǎng)不獨立帶來(lái)諸多弊端，制約油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　1．管網(wǎng)不獨立抑制社會(huì )資本進(jìn)入

　　我國油氣產(chǎn)業(yè)鏈高度集中于少數大型國企，社會(huì )資本參與程度較低。在勘探開(kāi)發(fā)環(huán)節，少數國有油企擁有天然氣勘探開(kāi)發(fā)專(zhuān)營(yíng)權和對外合作專(zhuān)營(yíng)權，社會(huì )資本難以進(jìn)入。在天然氣進(jìn)口，特別是LNG進(jìn)口方面，國家沒(méi)有明令禁止，一些民營(yíng)油企或城市燃氣企業(yè)雖能拿到氣源，但由于LNG接收站等進(jìn)口基礎設施掌握在個(gè)別大型油企手中，開(kāi)放程度不夠，進(jìn)口LNG難以登陸。

　　在管輸環(huán)節，天然氣管網(wǎng)、LNG接收站、儲氣庫等基礎設施的建設和運營(yíng)也高度集中于三大油企。這種一體化經(jīng)營(yíng)體制將很多有意愿、有實(shí)力進(jìn)入的社會(huì )資本擋在門(mén)外，不利于管網(wǎng)等基礎設施建設和規?；l(fā)展。

　　2．管網(wǎng)不獨立架空第三方準入制度

　　實(shí)施第三方準入制度是發(fā)達國家推進(jìn)天然氣市場(chǎng)化進(jìn)程的重要內容。第三方準入要求只要輸配系統有閑置運輸能力，就必須向任何有需要的天然氣供應商或用戶(hù)提供在運輸費率等方面無(wú)歧視的運輸服務(wù)。

　　2014年，國家能源局頒布《油氣管網(wǎng)設施公平開(kāi)放監管辦法（試行）》，提出油氣管網(wǎng)設施向上下游用戶(hù)開(kāi)放使用。但囿于體制原因，政策無(wú)法真正落地。三大油企掌握著(zhù)天然氣管網(wǎng)資源、天然氣進(jìn)口專(zhuān)營(yíng)權和進(jìn)口基礎設施，廠(chǎng)網(wǎng)不分、網(wǎng)銷(xiāo)不分，必然優(yōu)先確保自家天然氣的運輸，對第三方天然氣的代輸意愿不強，管網(wǎng)第三方公平開(kāi)放難以落實(shí)。

　　3．管網(wǎng)不獨立制約天然氣價(jià)格改革

　　油氣改革的重點(diǎn)是要“管住中間、放開(kāi)兩頭”，建立市場(chǎng)化的價(jià)格形成機制。但在一體化經(jīng)營(yíng)下，國內天然氣現行采用“市場(chǎng)凈回值法”形成的門(mén)站價(jià)格是上游氣源價(jià)格和管輸費的捆綁定價(jià)，氣價(jià)和管輸費的界限不明，導致上下游氣價(jià)相脫節，不能及時(shí)、真實(shí)地反映國際價(jià)格變動(dòng)情況和市場(chǎng)供求，無(wú)法有效引導投資和消費。

　　4．管網(wǎng)不獨立阻礙國企改革進(jìn)程

　　國有企業(yè)在我國工業(yè)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。當前，國企改革進(jìn)入攻堅期，油氣行業(yè)是國企改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。特別是部分大型油企由于歷史上承擔著(zhù)“企業(yè)辦社會(huì )”的職能，主營(yíng)業(yè)務(wù)與“三產(chǎn)多經(jīng)”混合經(jīng)營(yíng)，造成關(guān)聯(lián)交易和內部交叉補貼比較普遍，生產(chǎn)效率不高。

　　根據國務(wù)院發(fā)展研究中心的數據，2013年，國內大型油企生產(chǎn)100萬(wàn)桶油氣當量需要200-300人，而B(niǎo)P公司、殼牌需要人數不足30人。從煉油的綜合能耗來(lái)看，國際先進(jìn)水平一般小于40千克標油/噸原油，而國內主要大型油企的綜合能耗接近60千克標油/噸原油，地方煉油企業(yè)綜合能耗則接近90千克標油/噸原油。2014年，國內大型油企財務(wù)報表所顯示的資產(chǎn)利潤率不到國際主要油企的一半。隨著(zhù)改革的推進(jìn)，油氣改革與國企改革必須條塊結合，同步進(jìn)行。

　　管網(wǎng)獨立是推動(dòng)油氣改革的必行之舉

　　從國外實(shí)踐和我國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，管網(wǎng)獨立是油氣行業(yè)發(fā)展的必然趨勢，也是此輪油氣改革的必行之舉。

　　1．管網(wǎng)獨立是發(fā)達國家油氣改革的重要內容

　　從國外實(shí)踐看，大部分國家的天然氣管輸業(yè)務(wù)都與上、下游嚴格分開(kāi)，由專(zhuān)門(mén)的監管機構確定合理的管輸費，并強制實(shí)施第三方準入制度。

　　如美國在管網(wǎng)獨立前提下采取市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)模式，全美擁有100多家管輸公司，同時(shí)對管網(wǎng)建設、運營(yíng)、安全、環(huán)保、運輸價(jià)格和服務(wù)等實(shí)行全面監管，確保第三方準入。

　　英國在上世紀80、90年代就推行了天然氣管網(wǎng)的運營(yíng)管理與上游生產(chǎn)加工業(yè)務(wù)和下游配售業(yè)務(wù)完全分離，并由獨立的監管機構履行監管職能和制定管輸價(jià)格。

　　歐盟能源監管委員會(huì )自上世紀90年代以來(lái)三次頒布“天然氣指令”，提出財務(wù)獨立、法律獨立和產(chǎn)權獨立“三步走”，要求所有成員國將管輸業(yè)務(wù)與上下游銷(xiāo)售業(yè)務(wù)相分離，并強制實(shí)施第三方準入制度。目前已完成前兩階段，正積極推進(jìn)產(chǎn)權獨立。

　　2．此輪油氣改革應推動(dòng)天然氣管網(wǎng)獨立

　　自上世紀90年代以來(lái)，我國關(guān)于管網(wǎng)獨立的討論從未間斷。隨著(zhù)天然氣市場(chǎng)的快速發(fā)展，管網(wǎng)獨立的必要性日益凸顯。當前，油氣改革面臨瓶頸，基礎設施和管網(wǎng)建設滯后與天然氣快速發(fā)展的需要不相適應；產(chǎn)業(yè)鏈高度集中與管網(wǎng)建設多元投資需求相矛盾；一體化經(jīng)營(yíng)與第三方準入相沖突，多種矛盾和沖突集中指向管網(wǎng)環(huán)節。

　　只有管網(wǎng)獨立，才能剪斷氣源和管輸業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)交易的“體制臍帶”，疏通上下游價(jià)格傳導機制，形成競爭性的市場(chǎng)化價(jià)格。只有管網(wǎng)獨立，才能厘清管輸成本，明晰管網(wǎng)投資回報，為價(jià)格監管和第三方準入奠定基礎。同時(shí)，管網(wǎng)獨立也是推動(dòng)油氣領(lǐng)域國企改革的突破口，是打破一體化經(jīng)營(yíng)、提高效率、做強做優(yōu)國有企業(yè)的關(guān)鍵。

　　管網(wǎng)獨立需妥善處理幾個(gè)問(wèn)題

　　管網(wǎng)是油氣產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節，涉及多方利益，應厘清片面性認識傾向，在操作中積極穩妥、分步推進(jìn)。

　　1．厘清兩個(gè)片面性認識

　　在關(guān)于管網(wǎng)是否獨立的爭論中，有兩種似是而非的片面認識，需進(jìn)行厘清和矯正。一種片面認識是管網(wǎng)獨立會(huì )造成管網(wǎng)建設不足。事實(shí)上，管網(wǎng)建設不足的根本原因恰恰在于一體化經(jīng)營(yíng)。一體化經(jīng)營(yíng)模式下，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈不開(kāi)放，社會(huì )資本“不能進(jìn)”；同時(shí)，管輸環(huán)節投資回報不明確，社會(huì )資本“不敢進(jìn)”。若實(shí)施管網(wǎng)獨立，并向社會(huì )資本開(kāi)放管網(wǎng)投資和運營(yíng)，使管網(wǎng)投資有明確預期，必然會(huì )釋放社會(huì )資本活力，大大促進(jìn)管網(wǎng)投資建設。

　　另一種片面認識是管網(wǎng)屬自然壟斷環(huán)節，應成立一家管網(wǎng)公司。我們認為，若僅成立一家管網(wǎng)公司，等同于賦予其對上下游的絕對話(huà)語(yǔ)權，無(wú)法形成有效競爭，也容易造成監管難題。自然壟斷并非要求整個(gè)國家僅有一家管網(wǎng)公司，而是要保證兩點(diǎn)之間只有一套管網(wǎng)，避免重復建設和規模不經(jīng)濟。

　　從國外天然氣發(fā)展歷程看，既有氣和氣的競爭，也有管道和管道的競爭，例如目前美國和德國都是由多家管網(wǎng)公司從事管輸業(yè)務(wù)。成立多家管網(wǎng)公司，并不是鼓勵在同一條路徑上修建多條平行管道，而是鼓勵多家公司經(jīng)營(yíng)不同線(xiàn)路。多家管網(wǎng)公司可在輸送成本、管理效率上構成競爭，有助于管網(wǎng)公司降低成本、提高效率。

　　2．操作上要把握七個(gè)關(guān)鍵環(huán)節

　　一是以產(chǎn)權獨立為管網(wǎng)獨立的最終目標。管網(wǎng)獨立涉及人、財、物的重組整合，涉及面廣，可分步驟、分階段推進(jìn)。首先推進(jìn)財務(wù)獨立，實(shí)現管網(wǎng)財務(wù)單獨核算，杜絕交叉補貼。其次推進(jìn)法律獨立，實(shí)現管輸業(yè)務(wù)的人、財、物與上下游業(yè)務(wù)在法律上的分離，避免關(guān)聯(lián)交易。最終推進(jìn)產(chǎn)權獨立，實(shí)現管輸業(yè)務(wù)的完全獨立。

　　二是鼓勵管網(wǎng)公司采取混合所有制。對于跨區域的主干管網(wǎng)，可采取國有資本控股、社會(huì )資本參股的方式；對于支線(xiàn)管網(wǎng)可因地制宜，靈活處理國有和社會(huì )資本所占比例。

　　三是明確管網(wǎng)公司的功能和盈利模式。管網(wǎng)公司應專(zhuān)注于天然氣管網(wǎng)的投資運行和天然氣傳輸配送，不再從事天然氣買(mǎi)賣(mài)業(yè)務(wù)。管網(wǎng)公司以收取管輸費為主要收入來(lái)源，不再賺取天然氣買(mǎi)賣(mài)差價(jià)。

　　四是落實(shí)“網(wǎng)運分開(kāi)”。推動(dòng)管網(wǎng)投資建設與運營(yíng)相分離，上游生產(chǎn)商和下游用戶(hù)均可參與管網(wǎng)投資，獲得投資回報，但不得參與管網(wǎng)公司運營(yíng)，避免關(guān)聯(lián)交易，確保第三方準入落實(shí)到位。

　　五是實(shí)現管網(wǎng)互聯(lián)互通。管網(wǎng)獨立后形成的不同層級和多家公司之間要實(shí)現互聯(lián)互通，保證“氣暢其流”。對各種來(lái)源的入網(wǎng)天然氣制定統一標準，保證管網(wǎng)中氣體質(zhì)量穩定、可用和安全。借鑒國外成熟管理經(jīng)驗，合理確定管網(wǎng)中新建管道的壓力等級，制定統一的用氣設施設計制造參數和氣量計量標準，為管網(wǎng)互聯(lián)互通做好技術(shù)準備，避免由于技術(shù)標準不一導致的市場(chǎng)分割、混亂。

　　六是優(yōu)化天然氣定價(jià)機制。管網(wǎng)獨立后，管輸費的確定由市場(chǎng)凈回值法轉變?yōu)槌杀炯映煞?，天然氣銷(xiāo)售價(jià)格由上游氣價(jià)加管輸費來(lái)形成，真正建立上、下游“兩頭”價(jià)格由市場(chǎng)決定，“中間”管輸費由政府核定的價(jià)格機制。

　　七是加強監管。政府要對管網(wǎng)投資、運營(yíng)和維護費用等進(jìn)行核算，厘清管輸成本，明確管輸投資回報率。同時(shí)，加強對管輸行為的監管，確保氣源質(zhì)量、安全輸氣和履行普遍服務(wù)義務(wù)，嚴格實(shí)施第三方準入制度。（作者單位：中國國際經(jīng)濟交流中心）