2016年以來(lái)，各地水利、高速公路、城市軌道、農業(yè)等各類(lèi)PPP項目正在加速落地，有的省份總投資金額在千億元以上。PPP已經(jīng)成為穩增長(cháng)、激活社會(huì )投資的重要手段，承擔著(zhù)城鄉基礎設施建設、公共服務(wù)供給的重要任務(wù)。不過(guò)，記者調研發(fā)現，對社會(huì )投資者而言，目前不少PPP項目“看起來(lái)很美”，背后卻有諸多難題待解：一是PPP項目投資周期長(cháng)、經(jīng)濟效益差，社會(huì )資本大多望而卻步；二是一些項目配套政策跟不上，暗含風(fēng)險隱患點(diǎn)，加大了PPP落地難度；三是有的PPP項目信息公開(kāi)不規范、不透明，影響社會(huì )資本風(fēng)險把控。

　　準經(jīng)營(yíng)類(lèi)項目“造血”能力差

　　在西部地區，由于發(fā)展總體滯后、基層財力薄弱，過(guò)去單純依靠公共財政投入，地方政府負擔較重，因此樂(lè )見(jiàn)PPP項目落地。不過(guò)，對于大量準經(jīng)營(yíng)和非經(jīng)營(yíng)項目而言，由于投資周期長(cháng)，收益緩慢，社會(huì )資本參與意愿總體并不高。

　　記者采訪(fǎng)發(fā)現，目前公共財政是各類(lèi)公共工程建設投資主體，但龐大資金需求與有限政府財力之間的矛盾，使一大批需建、想建的項目只能在排隊中等待。特別是在西部地區，由于發(fā)展總體滯后、基層財力薄弱，過(guò)去單純依靠公共財政投入，地方政府負擔較重，因此樂(lè )見(jiàn)PPP項目落地。

　　根據政策標準，PPP項目分為經(jīng)營(yíng)、準經(jīng)營(yíng)和非經(jīng)營(yíng)項目三類(lèi)。經(jīng)營(yíng)性項目是指收費高速公路、地鐵等有較好收益預期，市場(chǎng)運作機制成熟的項目，是社會(huì )資本參與的重點(diǎn)領(lǐng)域。如大連快軌3號線(xiàn)延伸線(xiàn)PPP項目，總投資達到92億元，吸引了不少金融機構投標。

　　不過(guò)，記者采訪(fǎng)發(fā)現，對于大量準經(jīng)營(yíng)和非經(jīng)營(yíng)項目而言，由于投資周期長(cháng)，收益緩慢，社會(huì )資本參與意愿總體并不高。例如，水利工程建設及運營(yíng)是典型的準經(jīng)營(yíng)項目，由于投資回報率差，社會(huì )資本大多選擇觀(guān)望。水利PPP投資主體仍以國有企業(yè)為主。

　　記者調研獲悉，西部一大型水源工程，投資規模達到30多億元，其中PPP社會(huì )投資方為當地一家企業(yè)。按照PPP協(xié)議，當地政府授予該企業(yè)40年水庫原水水費收取特許經(jīng)營(yíng)權?！皡⑴c水源工程的建設開(kāi)發(fā)，體現了保障民生的責任和義務(wù)，而不是單純?yōu)榱擞??！鄙鐣?huì )投資方負責人說(shuō)，按照目前確定的0.6元／立方米原水供水價(jià)格，收益難以覆蓋成本，暫時(shí)還看不到盈利前景。

　　“通過(guò)PPP模式，解決了社會(huì )資本‘進(jìn)得來(lái)’的問(wèn)題，但水利項目的準公益屬性，決定了經(jīng)營(yíng)回報率低，‘不愿進(jìn)’難題仍未解決?！苯刂两衲?月底，在四川省，國家、省級規劃實(shí)施的6個(gè)重大水利工程PPP項目均在對接中，尚未吸引到社會(huì )投資。

　　遭遇類(lèi)似情況的，還有西部某市的城市公園建設PPP項目。由于項目設定門(mén)票收費較低，被劃為非經(jīng)營(yíng)類(lèi)項目，雖然當地政府以劃撥形式無(wú)償出讓土地，但金融機構和承建方組成的投標聯(lián)合體還是意興闌珊。

　　“非經(jīng)營(yíng)性項目要吸引社會(huì )投資，需要政府拿出經(jīng)濟補償措施。競標前，我們提出包括公園周邊土地低價(jià)定向出讓?zhuān)詮浹a資金風(fēng)險等方案，但被拒絕，這樣一算賬，看不到盈利空間，就主動(dòng)退出了?！币晃粎⑴c投標的資產(chǎn)管理公司人員告訴記者。

　　業(yè)內人士稱(chēng)，總體來(lái)看，社會(huì )資本還是希望做“短平快”的項目，喜歡‘賺快錢(qián)’。一些準經(jīng)營(yíng)類(lèi)項目，“造血”能力很差，能維持自身運轉就很不錯了，更別說(shuō)是要盈利，這是社會(huì )資本“不愿進(jìn)”的關(guān)鍵原因。

　　諸多風(fēng)險加大投資不確定性

　　有基層干部告訴記者，有個(gè)別地區推進(jìn)的PPP項目，就是為了完成上級布置下來(lái)的改革任務(wù)，為了試點(diǎn)而試點(diǎn)，并未找到穩定盈利途徑。這種社會(huì )資本與政府合作形成的“婚姻關(guān)系”，能維持多要“打問(wèn)號”。

　　記者采訪(fǎng)了解到，PPP項目強調“風(fēng)險共擔、參與運營(yíng)”，在短則十多年的PPP項目運營(yíng)過(guò)程中，經(jīng)濟形勢、政策環(huán)境的不確定性大。如何有效防范風(fēng)險，成了擺在社會(huì )資本和政府之間的新課題。

　　在云南省建水縣南莊鎮，政府與社會(huì )資本合作，各投入3400萬(wàn)和8000多萬(wàn)元建設4萬(wàn)多畝高效節水灌溉工程。雖然工程已進(jìn)入建設階段，總體較為順利，但一些經(jīng)濟風(fēng)險仍然存在：按當前投資比例測算，社會(huì )投資方需要近10年時(shí)間收回投資。而且這是建立在水源充足供應，終端水費足額收取、群眾自家機井全部封閉接受企業(yè)供水的基礎上，其中任何一環(huán)出問(wèn)題，都可能造成投資“功虧一簣”。

　　在水利建設投資領(lǐng)域，農業(yè)水價(jià)市場(chǎng)化調整，是提高水利PPP盈利前景的重要一步。有基層干部稱(chēng)，中央部委改革意見(jiàn)提出“鼓勵完善水利建設運營(yíng)的投資、產(chǎn)品定價(jià)等政策，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng )造條件”，但水價(jià)調整關(guān)系千家萬(wàn)戶(hù)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，落實(shí)難度很大。

　　“在西部一些地區，人口分散難以形成規模供水量，加上水價(jià)標準相對較低，也是影響類(lèi)似PPP項目落地的障礙?！庇械乃こ桃獙?shí)現有利可圖，需要將水價(jià)提高2倍以上，群眾承受不起，搞不好還要觸發(fā)社會(huì )風(fēng)險。但水價(jià)不提，PPP就沒(méi)吸引力，社會(huì )資本打“退堂鼓”。如何平衡好市場(chǎng)收益和公共利益，仍是兩難問(wèn)題。

　　PPP項目特許經(jīng)營(yíng)權動(dòng)輒10年起，這期間的顯性、隱性中長(cháng)期風(fēng)險對社會(huì )資本來(lái)說(shuō)往往是“步步驚心”?！罢攮h(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境還僅僅是PPP項目的外部風(fēng)險，項目?jì)炔繌囊巹?、建設到運營(yíng)，也存在著(zhù)不少風(fēng)險隱患點(diǎn)?！北本┠砅PP專(zhuān)項基金經(jīng)理杜堅（化名）說(shuō)，從一些PPP項目建設情況看，技術(shù)勘測不準、工程實(shí)際投資超概算、國家征地補償標準調整等因素，都可能導致PPP成本上升，有的甚至爛尾。

　　信息公開(kāi)性透明度仍有待加強

　　采訪(fǎng)中，不少市場(chǎng)人士介紹，目前阻礙PPP落地的諸多因素中，除了項目自身存在的風(fēng)險之外，從總體來(lái)看，各地PPP運作的市場(chǎng)機制不成熟，透明度、公開(kāi)性不高，法律體系不健全等，也是影響社會(huì )資本投資信心的重要原因。

　　從目前相關(guān)文件來(lái)看，政府要進(jìn)行PPP項目融資，首先要進(jìn)行“物有所值評價(jià)”，判斷是否可以采用PPP模式代替政府傳統投資運營(yíng)方式；其次進(jìn)行“財政承受能力論證”，通過(guò)論證的，財政部門(mén)就可以在編制財政預算和規劃的時(shí)候把財政支出責任納入統籌安排，沒(méi)通過(guò)論證的，不宜采用PPP；最后要進(jìn)入省一級發(fā)改委或財政局PPP項目庫，三者缺一不可。

　　然而，一些地方政府并沒(méi)有完成這些程序，將有需要融資的地方項目都扣上了PPP的“大帽子”?！耙恍┑貐^，當地政府或認為PPP申報過(guò)程過(guò)于復雜耗時(shí)，或對PPP標準盲目高估，有融資需求的項目并沒(méi)有做到以上三點(diǎn)，也安上PPP的帽子，希望吸引社會(huì )投資?！北本┬氯A久富資產(chǎn)管理公司風(fēng)險控制部高級經(jīng)理周云肖告訴記者，PPP成了一個(gè)筐，偽PPP項目往里裝，不利于推動(dòng)公共服務(wù)的供給側改革，同時(shí)增大了社會(huì )資本的項目識別難度和風(fēng)險。

　　同時(shí)，不少PPP項目的透明度和可信度也有待提高。據了解，目前在國家層面，獲得項目信息的權威渠道是“PPP信息公開(kāi)平臺”。這一平臺網(wǎng)站的建立降低了項目基礎信息的獲取成本。

　　但在地方層面，信息公開(kāi)尚沒(méi)有統一標準和規范程序?！坝械牡胤秸畬PP項目信息發(fā)布于政府采購網(wǎng)站上，而有的地方財政、發(fā)改委網(wǎng)站上均不能以關(guān)鍵詞搜索的形式找到相關(guān)PPP內容，還需要通過(guò)關(guān)系才能知道PPP項目庫里具體包含哪些項目?！蹦迟Y產(chǎn)管理公司人員坦言，這無(wú)疑是給PPP項目人為設障礙。

　　杜堅說(shuō)，希望政府部門(mén)能更重視PPP項目合規、透明的運作流程，給社會(huì )資本跟多信心。