繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，我國農村改革再度迎來(lái)重大制度創(chuàng )新。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營(yíng)權分置辦法的意見(jiàn)》30日由新華社受權發(fā)布。意見(jiàn)指出，現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營(yíng)權的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權分為承包權和經(jīng)營(yíng)權，實(shí)行所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權分置并行。

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趙乃育/繪?

　　專(zhuān)家表示，農村土地經(jīng)營(yíng)權的獨立運行，可以更大范圍地優(yōu)化配置，提升土地利用效率，提升務(wù)農勞動(dòng)力的勞動(dòng)生產(chǎn)率。但目前需要加快農村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作，尤其是先要在法律上給農村土地經(jīng)營(yíng)權定性。

　　突破　承包權和經(jīng)營(yíng)權將分置并行

　　農業(yè)部部長(cháng)韓長(cháng)賦此前介紹，十一屆三中全會(huì )以后，我國實(shí)行農戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)，土地集體所有權與農戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權實(shí)現了“兩權分置”。而隨著(zhù)工業(yè)化、城鎮化快速發(fā)展，目前大量勞動(dòng)力離開(kāi)農村，農民出現了分化，承包農戶(hù)不經(jīng)營(yíng)自己承包地的情況越來(lái)越多。順應農民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營(yíng)權的意愿，把農民土地承包經(jīng)營(yíng)權分為承包權和經(jīng)營(yíng)權，實(shí)現承包權和經(jīng)營(yíng)權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創(chuàng )新。

　　韓長(cháng)賦日前在解讀國務(wù)院發(fā)布的《全國農業(yè)現代化規劃（2016-2020年）》時(shí)，再度明確了這項改革的歷史意義。他說(shuō)，新時(shí)期推進(jìn)農業(yè)現代化，要增強三大動(dòng)力，即深化農村改革、推進(jìn)科技創(chuàng )新、培育新型主體。而當前農村改革的主線(xiàn)仍然是處理好農民與土地的關(guān)系，因此要深化以所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權“三權分置”為重點(diǎn)的農村土地制度改革。

　　農業(yè)部農村經(jīng)濟體制與經(jīng)營(yíng)管理司司長(cháng)張紅宇也認為，“三權分置”創(chuàng )新了農地產(chǎn)權制度，豐富了農村土地集體所有制的有效實(shí)現形式，揭示了我國農村雙層經(jīng)營(yíng)體制的深刻內涵，是中國特色“三農”理論的重大創(chuàng )新?！敖?jīng)營(yíng)權在更大范圍的優(yōu)化配置，相對集中土地使用，不僅僅使土地利用效率得到提升，更能明顯提升務(wù)農勞動(dòng)力的勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而提高農業(yè)效率和競爭力，既解決了原承包農戶(hù)的財產(chǎn)權益保護問(wèn)題，又能解決農業(yè)現代化的持續發(fā)展基礎和增長(cháng)動(dòng)力問(wèn)題?！彼硎?。

　　張紅宇認為，“三權分置”下經(jīng)營(yíng)權流轉以及在更大范圍內優(yōu)化配置，自給自足生產(chǎn)的農戶(hù)和兼業(yè)農戶(hù)必將大量減少，而以提供商品農產(chǎn)品、實(shí)現效益最大化為目標的家庭農場(chǎng)、合作社、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織和農業(yè)企業(yè)為代表的“新農民”將不斷成長(cháng)發(fā)育，隨之將大幅度提高農業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，這是構建現代農業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的基礎和方向。

　　完善　相關(guān)法律修訂工作將提速

　　完善這種重大理論創(chuàng )新，意味著(zhù)一系列政策改革和法律修訂要同步進(jìn)行。

　　意見(jiàn)指出，要扎實(shí)做好農村土地確權登記頒證工作，確認“三權”權利主體，明確權利歸屬，穩定土地承包關(guān)系。建立健全土地流轉規范管理制度，完善工商資本租賃農地監管和風(fēng)險防范機制，確保土地經(jīng)營(yíng)權規范有序流轉。構建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系，加快農村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作。

　　“經(jīng)營(yíng)權在現在的法律設置里，和承包權是合一的。經(jīng)營(yíng)權是承包經(jīng)營(yíng)權派生出來(lái)的，不是一個(gè)獨立的權利。這兩者之間是根據一定的和約期限來(lái)確定各自的權利和義務(wù)的關(guān)系?！敝袊嗣翊髮W(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授劉守英表示，理清三權之間的關(guān)系，是理順?lè )蓵r(shí)要注意的重要問(wèn)題。

　　全國人大農業(yè)與農村工作委員會(huì )副主任委員劉振偉表示，現在全國人大正在抓緊對《農村土地承包法》進(jìn)行修改，這次修法主要針對中央對土地承包關(guān)系的穩定和完善做出的一系列大政方針。

　　他也認為，“三權分置”關(guān)鍵是土地經(jīng)營(yíng)權定性?！霸撊绾谓o土地經(jīng)營(yíng)權定性，現在眾說(shuō)紛紜，有人認為是債權，有人認為是物權。債權的理由是土地經(jīng)營(yíng)權就是依據租賃合同契約關(guān)系而產(chǎn)生的，沒(méi)有租賃合同，沒(méi)有契約關(guān)系就沒(méi)有這個(gè)債權關(guān)系。還有一些權威專(zhuān)家說(shuō)根據承包期限長(cháng)短來(lái)判斷是物權還是債權，流轉期限短就是債權，流轉期限長(cháng)就是物權。另外，國際上現在對債權物權化管理也是一個(gè)趨勢?！眲⒄駛フf(shuō)。

　　展望　將研究經(jīng)營(yíng)權抵押承包權退出辦法

　　意見(jiàn)還提出，要“積極開(kāi)展土地承包權有償退出、土地經(jīng)營(yíng)權抵押貸款、土地經(jīng)營(yíng)權入股農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等試點(diǎn)”，還要“研究健全農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉、抵押貸款和農村土地承包權退出等方面的具體辦法”。

　　據了解，上述幾項改革試點(diǎn)，目前已在各地有序展開(kāi)。目前全國三分之一的土地已經(jīng)流轉，全國2.3億戶(hù)承包土地的農民中，6600萬(wàn)戶(hù)或多或少地流轉了土地。而自去年8月份國務(wù)院正式啟動(dòng)農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權抵押貸款試點(diǎn)工作以來(lái)，目前已經(jīng)有近300個(gè)縣級行政區開(kāi)展了相關(guān)試點(diǎn)。

　　專(zhuān)家介紹稱(chēng)，開(kāi)展農地經(jīng)營(yíng)權抵押貸款試點(diǎn)的主要目的是盤(pán)活農村土地資產(chǎn)，促進(jìn)農業(yè)現代化發(fā)展和農民增收致富。今年年初，中國人民銀行會(huì )同相關(guān)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，在貸款用途、抵押物認定以及風(fēng)險防控方面明確了底線(xiàn)，例如要求抵押貸款應主要用于農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等貸款人認可的合法用途，以及要求用于抵押的承包土地沒(méi)有權屬爭議，且不能超過(guò)農民承包土地的剩余年限等。

　　多位專(zhuān)家稱(chēng)，抵押物處置是這項改革成敗的關(guān)鍵，而試點(diǎn)要同時(shí)顧及保障農民的承包權和金融機構對抵押物的合法處置權，就需要各試點(diǎn)地區在實(shí)踐操作中進(jìn)行大量的創(chuàng )新和探索。記者了解到，為防范金融風(fēng)險及農民失地風(fēng)險，重慶、吉林、湖北等多個(gè)省市設立了農村產(chǎn)權抵押融資風(fēng)險補償基金，由借款主體、金融機構和當地政府共同承擔損失風(fēng)險。

　　農地承包權的政策制度接下來(lái)也面臨重大調整?，F行土地承包關(guān)系普遍將于2030年或2033年到期。目前，適時(shí)就二輪承包期滿(mǎn)后耕地延包辦法、新的承包期限等內容提出具體方案，也已經(jīng)排上政府的工作日程。另外，針對部分地區撂荒嚴重的問(wèn)題，土地承包權的有償退出也零星開(kāi)始出現了試點(diǎn)。

　　《經(jīng)濟參考報》記者日前在重慶市巴南區采訪(fǎng)獲悉，該地區正在就此進(jìn)行探索，地方政府先確定前期投資業(yè)主，限定試點(diǎn)區域；再征求農戶(hù)意見(jiàn)，由農戶(hù)與業(yè)主協(xié)商達成退出補償協(xié)議條款，業(yè)主出資對農戶(hù)予以補償，農戶(hù)將土地權利退還給集體組織，再由村集體將其流轉給業(yè)主；最后三方簽訂協(xié)議。據了解，目前巴南區已有一些農民自愿退出，實(shí)現直接財產(chǎn)性收入數百萬(wàn)元。