“十三五”開(kāi)局之年漸入“收官”，隨著(zhù)強農惠農富農政策力度的持續加大，農村土地制度、產(chǎn)權制度、農業(yè)經(jīng)營(yíng)體系等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節改革加快向縱深推進(jìn)。

　　這其中，農村集體產(chǎn)權制度改革雖破題甚早，但30多年過(guò)去了，農村集體產(chǎn)權制度改革在全國層面以及“十三五”時(shí)期應該如何發(fā)展，仍面臨不少挑戰。怎樣抓住關(guān)鍵，使改革綱舉目張、進(jìn)一步取得實(shí)效?帶著(zhù)這方面話(huà)題，中國經(jīng)濟導報記者日前專(zhuān)程采訪(fǎng)了國務(wù)院發(fā)展研究中心農村部部長(cháng)葉興慶。

　　中國經(jīng)濟導報：談及農村集體產(chǎn)權制度改革，集體產(chǎn)權歸誰(shuí)所有、歸誰(shuí)支配、歸誰(shuí)用益，是備受關(guān)注的幾大重點(diǎn)問(wèn)題。我們應該如何理解這幾個(gè)方面在改革中的作用?

　　葉興慶：改革越往前走，需要回答的理論、法律、政策、實(shí)踐問(wèn)題越是復雜。的確，集體產(chǎn)權歸誰(shuí)所有、歸誰(shuí)支配、歸誰(shuí)用益，是其中最為關(guān)鍵的3個(gè)問(wèn)題。

　　先來(lái)說(shuō)說(shuō)集體產(chǎn)權歸誰(shuí)所有。根據《憲法》第六條規定，集體所有制是我國兩大公有制形式之一。但長(cháng)期以來(lái)關(guān)于農村集體資產(chǎn)歸誰(shuí)所有、集體所有權的權利主體究竟是誰(shuí)，一直沒(méi)有一個(gè)明確、統一的說(shuō)法。在集體產(chǎn)權的權利主體上，按時(shí)間順序，先后有“勞動(dòng)群眾集體所有”“村農民集體所有”“集體經(jīng)濟組織所有”和“成員集體所有”等四種不同表述。我們主張沿著(zhù)《物權法》的思路界定集體產(chǎn)權的權利主體，明確規定集體產(chǎn)權屬于成員集體所有，而不是集體經(jīng)濟組織或村民委員會(huì )所有，更不是村干部所有。

　　再來(lái)看看集體產(chǎn)權歸誰(shuí)支配。由誰(shuí)代表“成員集體”來(lái)支配集體產(chǎn)權、集體所有權的行使主體是誰(shuí)，也是長(cháng)期以來(lái)沒(méi)有厘清的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。盡管集體成員與自治成員的成員權取得方式有本質(zhì)區別，但在農村人口不流動(dòng)的情形下，是由村(組)集體經(jīng)濟組織還是由村民委員會(huì )(村民小組)支配集體資產(chǎn)，并沒(méi)有本質(zhì)區別。隨著(zhù)農村人口流動(dòng)現象增多，一些地方特別是城郊農村，集體成員與自治成員的重合度逐步下降，繼續由村民委員會(huì )行使集體資產(chǎn)的支配權，容易導致對集體經(jīng)濟組織成員財產(chǎn)權利的侵犯。在這些地方，有必要盡快建立集體經(jīng)濟組織，由其代表“成員集體”行使對集體資產(chǎn)的支配權利。

　　最后再來(lái)談?wù)劶w產(chǎn)權歸誰(shuí)用益。成員權制度是農村集體所有制區別于全民所有制、城鎮集體所有制的重要方面，也是農村集體所有制區別于共有、合有、總有等團體所有制的重要方面。進(jìn)一步健全成員權制度，明確界定什么人有權成為集體成員、集體成員具有什么權利，是推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革最基礎、最重要的一項工作，也是最容易引起糾紛的一項工作。雖然《物權法》已經(jīng)有成員權制度的“萌芽”，但成員權的內涵需要具體化，“成員集體所有”的法律性質(zhì)和內涵需要進(jìn)一步明確，成員資格認定的具體標準需要作出法律規定，集體經(jīng)濟組織成員權利與村民自治權利的關(guān)系有待厘清。

　　中國經(jīng)濟導報：農村集體產(chǎn)權制度改革涉及我國基本經(jīng)濟制度和農村基本經(jīng)營(yíng)制度，涉及不同主體的利益訴求等。您曾表示，推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革需要采取差異化戰略，具體應該如何推進(jìn)?

　　葉興慶：是的，除了你以上說(shuō)的那幾點(diǎn)，還涉及到經(jīng)濟、法律和社會(huì )的方方面面，問(wèn)題十分復雜。不能“齊步走”“一刀切”，必須區別不同情況分類(lèi)推進(jìn)。

　　首先，國家、集體、成員利益統籌兼顧。推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革，核心是要在國家、集體與成員之間合理分割集體資產(chǎn)的產(chǎn)權。在國家與集體之間，重點(diǎn)是按照規劃和用途管制的要求，賦予農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地直接進(jìn)入城鄉統一的建設用地市場(chǎng)的權能;改革征地制度，縮小征地范圍，賦予農村集體更大的土地發(fā)展權。在集體與成員之間，重點(diǎn)是賦予成員對承包地更完整的權能、對集體資產(chǎn)股份更大的權能、對宅基地和住房財產(chǎn)權更充分的權能。推進(jìn)這些領(lǐng)域的確權賦能，涉及國家、集體、農民之間利益關(guān)系的深刻調整。

　　其次，資源性、公益性、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)分類(lèi)推進(jìn)。由于土地不能實(shí)行私人所有，各類(lèi)集體土地的產(chǎn)權制度改革重在尋找更有效的集體所有制實(shí)現形式。對公益性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索有利于降低運行成本、提高服務(wù)效能的管理模式。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的可變現、可分割、可交易性更高，可以實(shí)行靈活多樣的改制模式，對物業(yè)、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權等以租賃經(jīng)營(yíng)為主、收益穩定而透明的集體資產(chǎn)，可實(shí)行股份合作制改革，在維持集體統一經(jīng)營(yíng)與明晰成員權利之間達成新的平衡;對征地補償費等現金資產(chǎn)，可以直接分配給集體成員。

　　此外，必須因地制宜推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革。一般農區主要是對各類(lèi)土地資產(chǎn)和農民住房財產(chǎn)進(jìn)行確權登記頒證，完善承包地經(jīng)營(yíng)權流轉制度，建立集體成員認定制度。城郊地區集體資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革任務(wù)較重，既要對經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資、折股量化到人，也要對各類(lèi)土地資產(chǎn)進(jìn)行改革，而且土地產(chǎn)權制度改革的側重點(diǎn)也有別于一般農區。在土地已全部城市化、集體成員已全部市民化、社區公共產(chǎn)品已全部由政府承擔，集體成員對集體資產(chǎn)管理意見(jiàn)較大、問(wèn)題較多的城市化地區，集體所有制的存在邏輯不復存在，改革的尺度可以更大些。

　　中國經(jīng)濟導報：今后幾年農村集體產(chǎn)權制度改革的關(guān)鍵環(huán)節主要有哪些?

　　葉興慶：農村集體產(chǎn)權制度改革涉及廣大農民切身利益，涉及一系列法律法規的修訂，必須穩妥推進(jìn)、試點(diǎn)先行、依法改革。為調動(dòng)基層改革積極性，應盡快制定促進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革的稅收優(yōu)惠政策。根據2016年中央一號文件精神，今后幾年需要抓準、抓緊、抓好以下關(guān)鍵環(huán)節：

　　一是確權登記頒證。要按照到2020年基本完成土地等農村集體資源性資產(chǎn)確權登記頒證的要求，繼續擴大農村承包地確權登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)，明確和提升農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證的法律效力，探索對通過(guò)流轉取得的農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權進(jìn)行確權登記頒證。加快推進(jìn)房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。對集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，重點(diǎn)是推進(jìn)股份合作制改革，將其折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員。

　　二是探索還權賦能。按照黨的十八屆三中全會(huì )《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》精神，積極探索還權賦能改革。在承包地方面，要穩定農村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權，穩定農戶(hù)承包權，放活土地經(jīng)營(yíng)權，完善“三權分置”辦法，盡快明確農村土地承包關(guān)系長(cháng)久不變的具體規定，研究制定穩定和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度的指導意見(jiàn)。

　　在宅基地方面，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障新機制。在集體經(jīng)營(yíng)性建設用地方面，要按照同權同價(jià)、流轉順暢、收益共享的原則，為符合規劃和用途管制的存量土地，以出讓、租賃、入股等方式入市交易開(kāi)辟通道。在農村土地征收方面，重點(diǎn)縮小征收范圍，規范征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機制。在集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)方面，以多種形式的股份合作制改革為基礎，賦予農民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出和抵押、擔保、繼承權。

　　此外，還可探索將財政資金投入農業(yè)農村形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，通過(guò)股權量化到戶(hù)，讓集體組織成員長(cháng)期分享資產(chǎn)收益。

　　三是規范流轉交易。在確權、賦能的基礎上，發(fā)育農村產(chǎn)權市場(chǎng)，引導農村產(chǎn)權規范流轉交易。鑒于還權賦能是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，有些僅限于試點(diǎn)地區，因此流轉交易要遵從必要的約束。同時(shí)，需要注意的是，適應農村人口流動(dòng)需要，逐步增強農村集體產(chǎn)權的流動(dòng)性也是大勢所趨。落實(shí)這些改革舉措，需要盡快明確農民退出的這些成員權利由誰(shuí)承接，如何保障指標交易收益真正惠及集體成員。