??? 湖南常德一家生態(tài)農業(yè)園，2014年流轉了近600畝土地從事工廠(chǎng)化育苗和高效栽培。按照原先的規劃，二期項目將建設占地面積10畝的“生態(tài)餐廳”以及“鄉村別墅”，最后被國土部門(mén)“叫?！?。

　　近年來(lái)，各地新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，地方政府對“新業(yè)態(tài)”用地給予扶持政策，但部分項目沒(méi)有按照審批，嚴格執行土地規劃和用途管制。一些項目假借“新業(yè)態(tài)”之名進(jìn)行高爾夫球場(chǎng)建設、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，走的還是“圈地賣(mài)房”老路。

　　專(zhuān)家建議，一方面土地政策要適應和滿(mǎn)足“新業(yè)態(tài)”的需要，為新業(yè)態(tài)發(fā)展創(chuàng )造空間；另一方面要在規劃、建設、運營(yíng)等全環(huán)節嚴格監管，引導“新業(yè)態(tài)”回歸其創(chuàng )新驅動(dòng)的實(shí)質(zhì)。

??? 違規用地亂象叢生

趙乃育 繪

??? 7月7日，海南省三亞市崖州區依法拆除位于該區現代農業(yè)科教園科研用地內的違法建筑“金陽(yáng)光溫泉花園”。據了解，“金陽(yáng)光溫泉花園”所在地原本規劃為農業(yè)項目的科研用地，在兩年時(shí)間內“瘋長(cháng)”出17幢違法建筑，并向購房者銷(xiāo)售了1000多套商品住房。 新華社發(fā)（楊冠宇 攝）

　　日前，國家土地督察武漢局一位負責人向《經(jīng)濟參考報》記者透露，“新業(yè)態(tài)”下違規用地的苗頭性、傾向性問(wèn)題主要表現為：一是以體育休閑之名行高爾夫球場(chǎng)、高檔會(huì )所、別墅建設之實(shí)；二是以觀(guān)光農業(yè)之名行商住農莊之實(shí)；三是以設施農用地之名行農產(chǎn)品加工、物流之實(shí)；四是以生態(tài)旅游之名行大規模圈地、開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)之實(shí)。

　　據了解，這四種違規用地苗頭很多情況下相互交織，典型表現是以養生養老產(chǎn)業(yè)園、現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園、生態(tài)旅游示范園等各種“新業(yè)態(tài)”名義申報項目，但實(shí)際上是“掛羊頭賣(mài)狗肉”，沒(méi)有按照審批嚴格執行土地規劃和用途管制。

　　首先，以觀(guān)光農業(yè)等名義建別墅、蓋飯店。隨著(zhù)現代農業(yè)的發(fā)展，各地興起生態(tài)園、觀(guān)光園等“新業(yè)態(tài)”。但一些項目大面積流轉土地后，卻以“設施農用地”的名義“溫室建別墅”、“大棚蓋飯店”。

　　國土資源部有關(guān)負責人此前表示，從土地變更調查、衛片執法檢查、土地的專(zhuān)項督察情況來(lái)看，有的地方出現打著(zhù)設施農業(yè)的幌子，變相建一些大棚房以及休閑娛樂(lè )度假設施，搞耕地的非農業(yè)化。

　　在湖南省一些市縣，以鄉村旅游、休閑觀(guān)光為特色的“莊園經(jīng)濟”非常發(fā)達。有的莊園內，鋼結構玻璃大棚占地面積約有一畝，高約4、5米，大棚內的硬化面積達到80%，建有10多個(gè)包廂可供就餐。莊園經(jīng)營(yíng)者說(shuō)，所占的土地就是屬于“設施農用地”。

　　事實(shí)上，2014年10月，國土資源部和農業(yè)部就聯(lián)合下發(fā)通知明確提出，以農業(yè)為依托的休閑觀(guān)光度假場(chǎng)所、各類(lèi)莊園、酒莊、農家樂(lè )，以及各類(lèi)農業(yè)園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會(huì )議、大型停車(chē)場(chǎng)、工廠(chǎng)化農產(chǎn)品加工、展銷(xiāo)等用地，必須依法依規按建設用地進(jìn)行管理。

　　湖南華容縣梅嫂農業(yè)園總經(jīng)理徐光輝流轉了320畝土地，種植葡萄、梨樹(shù)和大棚蔬菜。在徐光輝看來(lái)，觀(guān)光農業(yè)需要一定的配套設施，包括簡(jiǎn)易餐館、休息涼亭、停車(chē)臺，但不應占用太大的面積，更不能用設施農用地建設大型休閑會(huì )所和別墅。

　　另?yè)襟w報道，近年來(lái)北京市清理了多個(gè)以生態(tài)農莊等名義違法建設、租售的變相“小產(chǎn)權房”項目。北京市有關(guān)負責人表示，絕不能讓披著(zhù)設施農業(yè)“馬甲”的“小產(chǎn)權房”招搖于市，更不能以新型農村社區、休閑觀(guān)光農業(yè)等名義搞違法建設。

　　其次，以休閑養生等名義建高爾夫球場(chǎng)。近年來(lái)，有關(guān)部門(mén)多次對高爾夫球場(chǎng)用地問(wèn)題進(jìn)行查處。2014年，國家發(fā)展改革委、國土資源部聯(lián)合通報的5起違法占地、違規建設高爾夫球場(chǎng)案件中，即涉及違法占地5779.74畝，其中基本農田及耕地2903.38畝。

　　全國數百家高爾夫球場(chǎng)中，違規用地的球場(chǎng)主要是以體育公園、休閑養生、旅游度假等各種名義興建，并擅自變更建設內容，屬于典型的“批建不符”，還有一些球場(chǎng)直接侵占耕地甚至基本農田。

　　在西南某市，《經(jīng)濟參考報》記者發(fā)現存在一個(gè)以體育運動(dòng)公園為幌子的高爾夫球場(chǎng)項目，規劃建設的兩個(gè)18洞高爾夫球場(chǎng)占地3000余畝，其中一個(gè)球場(chǎng)已建設過(guò)半，占用了大量耕地和退耕還林的土地。

　　今年年初，張家界市國土局對當地兩家高爾夫球場(chǎng)進(jìn)行了整改，這兩家球場(chǎng)分別冠以“天門(mén)洞體育生態(tài)公園”和“武陵源原生態(tài)綠景休閑園”的名頭，之前存在非法占地問(wèn)題。國土部門(mén)責令這兩家球場(chǎng)停業(yè)整頓和停止施工，并停止涉嫌高爾夫球場(chǎng)建設項目的招商活動(dòng)。

　　在湖南省另外一家被要求整改的高爾夫球場(chǎng)，《經(jīng)濟參考報》記者看到一份由村民提供的“租地、征地協(xié)議書(shū)”，其中提出投資商以“鄉村國際養生園”項目落戶(hù)當地，該投資項目為生態(tài)型、環(huán)保型，兼具養生休閑居住功能，公益性強，租用土地范圍內要求保持生態(tài)原貌。

　　然而，所謂的“養生園”卻成為一個(gè)占地面積上千畝的高爾夫球場(chǎng)。不久前，記者進(jìn)入項目所在地，看到高爾夫球場(chǎng)基本成形，鋪設的草皮橫跨幾個(gè)山頭，會(huì )所、練習場(chǎng)、道路初步建成。目前，球場(chǎng)正在按照要求進(jìn)行整改。

　　球場(chǎng)附近的一位村民說(shuō)，簽合同時(shí)，他們根本不知道會(huì )建高爾夫球場(chǎng)，企業(yè)也承諾不挖山毀林，結果，企業(yè)將租用的土地改變成山坡、道路、護坡等不同形狀，大量的農田被毀壞。

　　“圈地賣(mài)房”路徑依賴(lài)

　　新業(yè)態(tài)包括電子商務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)、現代農業(yè)、養老產(chǎn)業(yè)等多種類(lèi)型，但很多項目雖然名為“新業(yè)態(tài)”，但還是走不出“圈地賣(mài)房”的路徑依賴(lài)。一般操作路徑是，以新業(yè)態(tài)為噱頭，圈下大片土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，并借助新概念令該地塊的房產(chǎn)升值，從而通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)獲取較高收益。

　　以當前最為火熱的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟為例，電商產(chǎn)業(yè)園的興建在各地持續升溫。然而，根據中國電子商務(wù)研究中心高級分析師張周平的調研分析，目前電商產(chǎn)業(yè)園真正運營(yíng)成功的不多，存在一定比例的電商產(chǎn)業(yè)園是用來(lái)投機做房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。開(kāi)發(fā)商主要靠租金的方式盈利，本質(zhì)上還是屬于商業(yè)地產(chǎn)；有的開(kāi)發(fā)商則以電商的名義拿地，后期蓋起了商業(yè)住宅樓。

　　互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的帶動(dòng)下，一些地方的物流園通過(guò)智能物流、“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的包裝，重新粉墨登場(chǎng)。一位在湖北武漢從事物流行業(yè)的人士說(shuō)，現在全國各地興建了很多智能物流園，但“做的是新業(yè)態(tài)，動(dòng)的是舊腦筋”。有的地方建了物流園后，只有簡(jiǎn)單的物資配送和倉儲，僅僅是一個(gè)概念，沒(méi)有形成真正的物流、信息流。

　　類(lèi)似的運作模式在養老產(chǎn)業(yè)、現代農業(yè)等領(lǐng)域屢見(jiàn)不鮮。這兩年來(lái)各路社會(huì )資本紛紛涌入的養老產(chǎn)業(yè)，一些開(kāi)發(fā)商借“養老”之名低成本拿地，主要做的是地產(chǎn)項目。有的養老項目，由于經(jīng)營(yíng)不善，改為高級酒店、公寓住宅，并對外營(yíng)業(yè)，而土地性質(zhì)仍然為政府劃撥用地。

　　據一位從事養老行業(yè)長(cháng)達10多年的業(yè)內人士透露，開(kāi)發(fā)商以“養老”名義拿到大面積用地后，少部分建老年公寓掩人耳目，其余大部分則用于建設商業(yè)住宅，這種運作方式在一些城市并不少見(jiàn)。

　　“現代農業(yè)”是開(kāi)發(fā)商變相圈地的另一個(gè)招牌。在湖南長(cháng)沙郊區采訪(fǎng)時(shí)，《經(jīng)濟參考報》記者遇到一位前來(lái)與鄉鎮政府洽談合作的投資商，后者準備在當地投資建設一個(gè)“農耕文化園”。詳細詢(xún)問(wèn)得知，對方是一家房地產(chǎn)企業(yè)，真實(shí)意圖是想依托農耕文化園開(kāi)發(fā)休閑度假酒店。

　　湖南中部某縣，當地政府在2011年引入了一個(gè)“國際農業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園”的重點(diǎn)項目。根據政府與投資方簽訂的框架協(xié)議，這個(gè)項目總投資為20億元，占地面積將達到20000畝左右。

　　項目公司負責人介紹說(shuō)，除了與農業(yè)相關(guān)的種植、加工和物流，項目還包括商業(yè)中心、水上樂(lè )園、體育公園、休閑康體公館、學(xué)校醫院等，根據需求還會(huì )考慮建設高爾夫球場(chǎng)。

　　這位負責人表示，項目主體不是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。但當地不少村民擔憂(yōu)，鄉鎮干部、村干部說(shuō)是搞旅游開(kāi)發(fā)、生態(tài)農業(yè)，說(shuō)不定是打著(zhù)農業(yè)生態(tài)園的幌子，最后把農田都毀掉了建別墅和娛樂(lè )場(chǎng)所。

　　記者了解到，在經(jīng)濟“新常態(tài)”的大背景下，地方招商引資過(guò)程中傾向于新興產(chǎn)業(yè)。由于“新業(yè)態(tài)”被看作是新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)，有的地方政府和開(kāi)發(fā)商形成一種“合謀”關(guān)系，對規劃調整開(kāi)綠燈，對違規用地行為“睜一只眼閉一只眼”。

　　開(kāi)發(fā)商看中的正是地方政府對于“新業(yè)態(tài)”的土地政策。例如，廣州市發(fā)文提出，培育一批新業(yè)態(tài)企業(yè)，并在規劃用地方面給予重點(diǎn)幫扶；湖南婁底市國土局提出，促進(jìn)傳統產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為旅游休閑、文化創(chuàng )意、健康養老等轉型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障。

　　湖南師范大學(xué)教授賀清云認為，“新業(yè)態(tài)”之所以存在“圈地”路徑依賴(lài)，一方面是因為一些地方政府傾向于優(yōu)先為新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障，包括可以分期繳納土地出讓金等優(yōu)惠政策；另一方面，很多“新業(yè)態(tài)”本身難以賺錢(qián)，或者盈利周期太長(cháng)，投資商想通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)迅速實(shí)現盈利。

　　用地還需嚴格監管

　　專(zhuān)家學(xué)者建議，“新業(yè)態(tài)”作為中國經(jīng)濟轉型升級的新動(dòng)力，表現出不少區別于傳統產(chǎn)業(yè)的特征。土地政策一方面要適應和滿(mǎn)足新業(yè)態(tài)的發(fā)展需要，另一方面也要嚴格土地監管，引導新業(yè)態(tài)回歸其創(chuàng )新驅動(dòng)的實(shí)質(zhì)，避免陷入“圈地賣(mài)房”的窠臼。

　　業(yè)內人士表示，“新業(yè)態(tài)”屬于新興事物，有的用地類(lèi)型、性質(zhì)、供地方式等尚不明確，按照現有土地政策法規確實(shí)又難以突破，在用地上存在供需矛盾，需要土地管理政策適時(shí)適當做出調整。

　　比如，光伏大棚被看作是一種農業(yè)“新業(yè)態(tài)”，但對于其土地性質(zhì)的認定卻一直存在分歧。國土部門(mén)也表示，利用大棚光伏發(fā)電是新的用地類(lèi)型，目前《土地利用現狀分類(lèi)》上尚無(wú)明確分類(lèi)，各方意見(jiàn)也不統一，亟待政策予以明確。

　　涉及農業(yè)的“新業(yè)態(tài)”往往需要直接流轉大面積農用地，其中隱藏的“非糧化”、“非農化”問(wèn)題引人關(guān)注。不久前，農業(yè)部等四部委聯(lián)合下發(fā)意見(jiàn)，即要求加強對工商資本租賃農地的監管和風(fēng)險防范。

　　中國人民大學(xué)農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院教授張利庠建議，對工商資本投資農業(yè)可以設立綠區、藍區、黃區等指導目錄，其中智慧農業(yè)、創(chuàng )意農業(yè)、數據農業(yè)等“新業(yè)態(tài)”屬于大力提倡的綠區?；谶@種劃分，土地政策進(jìn)行相應的分類(lèi)指導。

　　湖南省國土廳地產(chǎn)管理處負責人認為，“新業(yè)態(tài)”本應實(shí)現產(chǎn)業(yè)聚集，但很多地方特別是中西部很難引入好的“新業(yè)態(tài)”項目，更多的是靠大量賣(mài)地發(fā)展房地產(chǎn)，沒(méi)有樹(shù)立集約節約用地意識。今后國土部門(mén)對“新業(yè)態(tài)”項目的用地審批上要從“擴規?！毕颉疤醿群鞭D變，以節約集約利用土地促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。

　　賀清云認為，“新業(yè)態(tài)”項目要嚴格前期用地審批，尤其是不能將農用地隨便轉為建設用地；在規劃落實(shí)中要全程跟蹤，不能放任自流，偏離了新業(yè)態(tài)的本質(zhì)。此外，在土地流轉或征收中，要切實(shí)保障農民利益，讓農民分享到產(chǎn)業(yè)轉型升級的紅利。