財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)劉尚希2月24日對記者表示，推進(jìn)國家治理現代化，深化財政改革，預算權的完整和統一是當務(wù)之急，迫切需要改變目前法定支出掛鉤以及存在部門(mén)二次分配權的局面，真正實(shí)現預算的完整性和規范性。

　　劉尚希說(shuō)，財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著(zhù)基礎性、制度性、保障性作用。過(guò)去的財稅改革是市場(chǎng)化改革的突破口，新一輪財稅體制改革是全面深化改革的突破口，是一場(chǎng)關(guān)系國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革。

　　“由于整個(gè)改革進(jìn)入深水區，加上經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)和受?chē)H環(huán)境因素影響，財政改革仍面臨著(zhù)風(fēng)險與挑戰，財政改革的任務(wù)依然十分艱巨?！彼f(shuō)。

　　財政改革面臨的“四個(gè)如何”

　　“財政改革是國家治理改革的一個(gè)重要方面?！眲⑸邢Ｕf(shuō)，從某種意義上說(shuō)，改革也是一場(chǎng)革命，改革面臨的最大挑戰是不確定性及其引發(fā)的風(fēng)險。財政改革涉及國家治理的方方面面，范圍廣泛、問(wèn)題復雜，遇到的阻力也多。

　　劉尚希說(shuō)，相比其他改革，財政改革面臨的挑戰更具有不確定性。突出表現在“四個(gè)如何”。

　　如何統一國家財權。他說(shuō)，完善國家治理體系，維護國家長(cháng)治久安，統一國家財權是關(guān)鍵。國家財權，包括預算權、稅費權、所有權、專(zhuān)賣(mài)權等內容，總體上看，國家財權至今未能實(shí)現統一。過(guò)去長(cháng)期存在的自收自支的預算外資金，就是國家財權分散割裂的集中表現?，F在，這個(gè)問(wèn)題名義上解決了，“預算外資金”已經(jīng)被取消，但預算“切塊”的問(wèn)題仍以各種形式存在，并形成了難以撼動(dòng)的既得利益和權力?；痤A算的存在，實(shí)際上就是預算權統一過(guò)程中遇到阻力而妥協(xié)的產(chǎn)物?；痤A算的背后是各部門(mén)的權力和利益。一些專(zhuān)項收入，如礦產(chǎn)資源補償費、探礦權采礦權使用費和價(jià)款收入、排污費收入、教育費附加收入、車(chē)輛購置稅、成品油消費稅、城市維護建設稅等，都規定以收定支，專(zhuān)款專(zhuān)用，使財政資金使用碎片化。

　　他說(shuō)，部門(mén)的“二次分配權”，嚴重肢解了預算的統一性，成為預算中的“預算外”，妨礙全面完整統一預算的真正實(shí)現?！岸畏峙錂唷笔沟酶鱾€(gè)部門(mén)都把注意力放在了分錢(qián)上。財政資金異化為一種權力，而不是責任。近年來(lái)，部門(mén)利益法制化現象較為普遍，與財政收支增幅或國內生產(chǎn)總值(GDP)掛鉤的重點(diǎn)支出就涉及6類(lèi)，包括教育、科技、農業(yè)、文化、醫療衛生(含計劃生育)以及社保。2014年這6類(lèi)規定要掛鉤的支出占到全國財政支出的47%。十八屆三中全會(huì )已經(jīng)明確了要取消這種掛鉤機制，但法律規定還在。這種做法實(shí)際上也是以另一種形式行使預算分配權，是以法律方式分割預算權，是對人大預算權的自我否定。在公共部門(mén)之間，責權配置不當，導致政出多門(mén)，財政資金和政策嚴重“碎片化”，資金安排使用上重復、脫節和沉淀問(wèn)題突出。一些地方重復花錢(qián)，迫切需要錢(qián)的地方卻沒(méi)錢(qián)，影響國家長(cháng)治久安的公共風(fēng)險難以有效化解。

　　劉尚希認為，統一國家財權，就要統籌財政資金，減少專(zhuān)項資金，從法律上取消各種掛鉤支出以及一般公共預算中專(zhuān)項收入以收定支的規定，這肯定會(huì )觸動(dòng)各地方、各部門(mén)的權力和既得利益。但這個(gè)問(wèn)題又不能回避，拖延和置之不理不僅影響全面深化改革的進(jìn)程，也會(huì )給國家治理帶來(lái)風(fēng)險。在制定、修訂相關(guān)法律時(shí)，避免明確規定設立專(zhuān)項資金;新出臺的稅收收入或非稅收入政策，一般不得規定以收定支、專(zhuān)款專(zhuān)用;清理規范重點(diǎn)支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，防止以法律的方式割裂、否定人大自身的完整預算權。

　　如何權衡財政風(fēng)險與公共風(fēng)險。劉尚希說(shuō)，當前，我國經(jīng)濟邁入新常態(tài)，財政收入增速也開(kāi)始減緩。但是人口老齡化、經(jīng)濟結構調整、貧富差距代際傳遞、生態(tài)環(huán)境保護等方方面面的風(fēng)險開(kāi)始凸顯，財政化解公共風(fēng)險的壓力很大。

　　他認為，化解全社會(huì )公共風(fēng)險，實(shí)現國家在推動(dòng)現代經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )關(guān)系重構中的作用，就必須使國家擁有與之相稱(chēng)的國家能力。國家能力主要體現為資源汲取能力、政治滲透能力和危機解決能力。所有這些能力的提升都要依靠財政活動(dòng)加以支撐。推動(dòng)財政改革，就必須權衡財政風(fēng)險與公共風(fēng)險的關(guān)系。這涉及財政規模和財政結構的優(yōu)化問(wèn)題。一方面，要通過(guò)結構性減稅來(lái)實(shí)現穩增長(cháng)的目標;另一方面，又不能降低政府公共服務(wù)和化解公共風(fēng)險的能力，要避免財政風(fēng)險急劇擴大反過(guò)來(lái)威脅經(jīng)濟和社會(huì )穩定。十八屆三中全會(huì )提出要“穩定稅負”，方向無(wú)疑是正確的。但在推進(jìn)財政改革過(guò)程中，面臨各種不確定性，能不能穩得住是一大挑戰。

　　如何處理民生與發(fā)展的關(guān)系。劉尚希說(shuō)，推動(dòng)財政改革，應該在動(dòng)態(tài)中處理好民生與發(fā)展的關(guān)系，涉及發(fā)展和穩定、短期和長(cháng)期、利益與風(fēng)險等重大問(wèn)題。當前，容易出現兩個(gè)誤區：一個(gè)是過(guò)分追求發(fā)展的速度和規模，忽視民生問(wèn)題的解決，陷入為發(fā)展而發(fā)展的誤區，偏離了本原的目標;一個(gè)是過(guò)分強調改善民生的力度和時(shí)限，把促進(jìn)發(fā)展的必要資源過(guò)多地用于當下民生問(wèn)題的解決，陷入殺雞取卵的誤區。一旦落入這兩個(gè)誤區當中，就無(wú)法處理好民生與發(fā)展的關(guān)系，產(chǎn)生另一種公共風(fēng)險：既不能實(shí)現良性發(fā)展，也不能從根本上改善民生，從而背離可持續發(fā)展和長(cháng)治久安的戰略目標。

　　如何形成財政改革合力。劉尚希說(shuō)，推動(dòng)財政改革，必須從長(cháng)期、整體分析出發(fā)，凝聚各方面力量，防范和化解我國發(fā)展過(guò)程中各種不確定性和公共風(fēng)險。包括政府之手與市場(chǎng)之手如何形成合力，公共部門(mén)如何形成合力，公平與效率如何相融合，以及經(jīng)濟資本與社會(huì )資本怎樣有機結合的問(wèn)題。

　　完善中央與地方財政體制

　　劉尚希說(shuō)，按照三中全會(huì )確定的目標和《財稅改革總體方案》，財政改革正有序推進(jìn)，預算改革先行，稅制改革隨行，中央與地方財政體制改革跟進(jìn)。作為國家治理的基礎和重要支柱，財政的改革方向已經(jīng)明確，關(guān)鍵是如何貫徹落實(shí)到位。

　　劉尚希認為，應取消部門(mén)“二次分配權”，真正實(shí)現預算的完整性。他說(shuō)，一是理順預算權力結構。一方面，國家治理層次，人大與行政之間的權力劃分，過(guò)去一直在強化人大對預算的審批和監督，但受各種因素制約，其進(jìn)展并不理想。隨著(zhù)新《預算法》實(shí)施，這方面總體上都有了法律規定，但關(guān)鍵是實(shí)踐中落實(shí)到位。另一方面，在政府治理層次，要統籌政府部門(mén)間預算權力的劃分，徹底取消部門(mén)二次分配權以及法定掛鉤機制，真正實(shí)現財政資金的統籌分配和使用。

　　二是完善預算決策機制。提高預算分配決策的層次，加大協(xié)調力度，加強人大的作用。要科學(xué)配置政府部門(mén)職能，并動(dòng)態(tài)調整。要加快政府機構改革，以部門(mén)職能、機構設置合理化為基礎保障財政資金統籌使用，形成合力。

　　三是擴大人民群眾對預算的參與。按憲法規定，權力是人民賦予的，預算權自然應該體現民眾意愿。新修訂的《預算法》對基層預算審查需要吸收民眾參與等提出了明確要求。當前，一些地方嘗試參與式預算探索，加強了社會(huì )參與預算審核的過(guò)程，是有益的探索，今后應當有序擴大。

　　“此外，還需要加快實(shí)施中期財政規劃，推動(dòng)政府決策方式轉變?！眲⑸邢Ｕf(shuō)，實(shí)施中期財政規劃，將帶來(lái)政府決策方式的重大轉變，由年度決策為主轉向年度決策與中期決策相結合，更具前瞻性和連續性。編制中期財政規劃，要從技術(shù)、條件等方面入手，做好各方面準備和保障工作，確保規劃編制科學(xué)、合理。同時(shí)強化中期財政規劃的預算約束力，做好中期財政規劃與其他相關(guān)規劃的銜接。

　　劉尚希認為，財政改革推進(jìn)的程度，依賴(lài)于制度基礎設施的完善程度。加快制度基礎設施建設，在當前的重要性已經(jīng)不亞于財政改革本身。應加快權責發(fā)生制政府會(huì )計制度改革，建立政府財務(wù)報告制度。制定政府會(huì )計基本準則、具體準則及應用指南，健全完善政府會(huì )計制度，制定政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南，建立健全政府財務(wù)報告審計和公開(kāi)制度。加快財政管理信息系統建設，避免信息“碎片化”和“信息孤島”，為年度預算編制、中期財政規劃管理、財政運行管理提供良好的硬件和軟件支撐，夯實(shí)財政管理基礎。

　　“還需要從兩級治理出發(fā)，完善中央與地方財政體制?！眲⑸邢Ｕf(shuō)，國家層面的財政體制改革，即中央與地方之間的財政關(guān)系改革仍要堅持分稅制，這一點(diǎn)不能動(dòng)搖，其基本框架依然適用于中央與地方之間行政性分權的要求，符合激勵相容，有利于調動(dòng)地方的積極性。地方層面的財政體制改革，則不一定要照搬國家層面的分稅制，可因地制宜。

　　與此同時(shí)，推進(jìn)各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，即“事權法定”原則，建立事權與支出責任相適應的制度，建立轄區財政責任機制，構建和完善地方稅體系，防止省以下各級政府的“層級化”行為傾向，建立有效的轄區財政責任機制，這是地方財政體制改革的核心。

　　當前，地方稅改革已經(jīng)到了非常緊迫的時(shí)候。劉尚希說(shuō)，這不僅涉及“錢(qián)”的問(wèn)題，還涉及許多與國家治理相關(guān)的重大問(wèn)題，應適當擴大地方的稅收權限。我國的地方治理結構有很大的區域異質(zhì)性，全國各個(gè)地方經(jīng)濟社會(huì )以及自然狀況不同，應賦予地方因地制宜的權限，如適當擴大地方的稅收權限。涉及全國性的稅收立法權集中在中央，而僅僅涉及區域的稅種可以由地方自行開(kāi)征，但中央保持否決權，須報中央審議，中央同意方能開(kāi)征。

　　劉尚希認為，應構建以消費為稅基的地方稅種，動(dòng)產(chǎn)消費、不動(dòng)產(chǎn)消費、服務(wù)消費、文化消費、健康消費等，都可以成為地方稅基。這與當前擴大消費戰略、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式以及推進(jìn)人口城鎮化是相吻合的。