■年終報道·2016　印記（三）

　　近日，我國持續出現大面積重污染天氣。根據環(huán)境保護部最新公布的地方應對情況數據，截至目前，北京、天津、河北省石家莊等24個(gè)城市先后啟動(dòng)重污染天氣紅色預警響應措施，另有超過(guò)50個(gè)城市啟動(dòng)橙色以上預警措施。

　　近年來(lái)，地方政府在環(huán)境保護方面普遍面臨大氣污染防治、水生態(tài)治理、土壤修復領(lǐng)域的攻堅戰，廣闊的市場(chǎng)需求催熱PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的應用。據行業(yè)機構統計，前三季度PPP環(huán)保項目庫投資額超過(guò)上市公司總收入6倍以上。但業(yè)內人士指出，當前PPP模式在制度建設上仍待進(jìn)一步完善。

　　機遇　環(huán)保PPP模式受追捧

　　業(yè)內人士分析認為，未來(lái)兩年是環(huán)保類(lèi)市場(chǎng)需求集中釋放期?！督?jīng)濟參考報》記者了解到，在重污染天氣降臨時(shí)，一些地方采取機動(dòng)車(chē)限行、停產(chǎn)限產(chǎn)等應急響應措施，并且已經(jīng)開(kāi)始探索環(huán)保PPP模式在大氣污染防治中的應用。

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?趙乃育/繪

　　據悉，河北廊坊市為了推進(jìn)燃煤鍋爐提標改造和租賃“三脫”（脫硫、脫硝、脫塵）環(huán)保設施工程，通過(guò)PPP模式在廣陽(yáng)區、安次區、廊坊開(kāi)發(fā)區等區域推進(jìn)大氣污染源治理工作。此外，江蘇蘇州市也在采取央企助力，民企參與部分投資及運營(yíng)管理的“PPP”模式治理大氣污染，該工程計劃在三年內陸續關(guān)閉兩座小熱電廠(chǎng)、淘汰300余臺燃煤小鍋爐。

　　事實(shí)上，環(huán)保PPP模式的應用不僅僅是在大氣污染防治領(lǐng)域。12月初，在2016中國環(huán)保上市公司峰會(huì )上，廣東省肇慶市環(huán)境保護局副局長(cháng)陸志寧表示，該市正在通過(guò)一些PPP模式推進(jìn)水污染防治或者水生態(tài)環(huán)境綜合治理的項目。

　　肇慶市在前期的專(zhuān)項調研結果顯示，全市116條河涌中，水質(zhì)為優(yōu)良以上的占比60.4%，劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)的河涌占比27.6%。為此，肇慶市提出“河涌長(cháng)制”的解決方案，要求各地采取有效措施，確保實(shí)現水污染防治目標。

　　陸志寧告訴《經(jīng)濟參考報》記者，PPP模式對環(huán)境治理的成效顯而易見(jiàn)。目前該市共劃定81個(gè)集中式飲用水源保護區?！笆濉逼陂g，肇慶市計劃投資70多億元推進(jìn)河涌綜合治理、優(yōu)良水體保護、農村環(huán)境連片整治等項目。計劃投資56億元，繼續推進(jìn)65座污水處理廠(chǎng)建設，完善污水管網(wǎng)770多千米。

　　通過(guò)PPP模式引進(jìn)，環(huán)保類(lèi)企業(yè)也在快速成長(cháng)。復星集團董事總經(jīng)理張富強告訴《經(jīng)濟參考報》記者，復星集團目前在全國范圍已經(jīng)陸續獲得大量的PPP訂單。其中，在山西臨汾的一個(gè)總投資額7.5億的PPP生態(tài)修復項目中，復星集團擁有60%的股權。

　　張富強說(shuō)，通過(guò)PPP業(yè)務(wù)導入利潤，可以令企業(yè)在短期內獲得快速增長(cháng)?！拔覀儸F在擁有大量的PPP合同訂單?？赡茉诓糠殖鞘芯蛢H僅參與道路建設、生態(tài)水系的恢復，但是整個(gè)打包的PPP就會(huì )衍生出大量的投資業(yè)務(wù)。我們通過(guò)合同導入的方式扶持技術(shù)型企業(yè)，讓它們快速成長(cháng)，在營(yíng)業(yè)規模和行業(yè)利率得到提升同時(shí)，他們又成為上市公司并購的對象，形成一個(gè)閉環(huán)”。

　　成效　PPP成為環(huán)保行業(yè)整合動(dòng)力

　　截至2016年前三季度，財政部、發(fā)改委PPP環(huán)保項目庫合計約9100億元，是環(huán)保行業(yè)69家上市公司2015年收入1378億元的6.6倍，正在有力支撐環(huán)保行業(yè)發(fā)展。業(yè)內分析認為，PPP模式落地率不斷上升，簽約投資額年底預計達到3.5萬(wàn)億至4萬(wàn)億，“十三五”末或達20萬(wàn)億。其中，環(huán)保類(lèi)項目在“污水處理”“海綿城市”“污泥處理”等領(lǐng)域項目數量、投資額均占可觀(guān)比例。

　　華金證券分析師徐曼認為，PPP的流行建立在政府“保增長(cháng)”以及“資產(chǎn)荒”的大背景下，財政部、發(fā)改委兩部委不斷出臺政策推動(dòng)PPP項目庫擴容、落地率提升。環(huán)保項目在PPP項目庫中占比可觀(guān)，尤其是環(huán)境綜合治理領(lǐng)域，“PPP+環(huán)?！背掷m受益趨勢確定。同時(shí)，PPP成為加速環(huán)保行業(yè)并購整合的動(dòng)力，推動(dòng)環(huán)保企業(yè)從單一的訂單驅動(dòng)向產(chǎn)業(yè)鏈完善的綜合治理平臺轉變。

　　徐曼進(jìn)一步分析表示，未來(lái)仍看好PPP模式應用以及并購整合對環(huán)保行業(yè)的利好：一方面，　PPP模式于2014年下半年開(kāi)始得到廣泛推廣，項目建設期多為1至3年、運營(yíng)期10年及以上，中長(cháng)期內對環(huán)保企業(yè)業(yè)績(jì)的提升以及對環(huán)保產(chǎn)業(yè)付費模式的改善效應仍將持續；另一方面，環(huán)保行業(yè)正向執法趨嚴、治理效果導向的方向發(fā)展，優(yōu)勝劣汰加速，技術(shù)落后、未形成規模的小企業(yè)面臨被淘汰、被整合的趨勢。

　　值得一提的是，迄今為止的PPP項目庫內，除去交通運輸，流域治理和環(huán)境修復訂單占比最大。徐曼認為，2016年5月出臺的“土十條”就土壤污染責任主體、污染地塊名錄、資金來(lái)源等方面提出指引，有望成為土壤修復行業(yè)轉折點(diǎn)。因此，2017年或將進(jìn)一步出臺相關(guān)解決土壤修復支付方的扶持政策。另外，環(huán)保各子板塊收入和利潤增長(cháng)情況也顯示出，土壤修復企業(yè)正處于業(yè)績(jì)上升通道。

　　業(yè)內普遍認為，2017、　2018年P(guān)PP板塊將處于需求加速釋放、項目加速落地的時(shí)期。近日，財政部聯(lián)合國務(wù)院辦公廳、環(huán)保部等部委分赴10省份開(kāi)展“完善推廣政府和社會(huì )資本合作?。≒PP）模式”專(zhuān)項督查調研，督促PPP項目、特別是重點(diǎn)示范項目規范實(shí)施、加快落地。

　　前景　制度建設待進(jìn)一步完善

　　記者了解到，地方政府在推進(jìn)環(huán)保PPP的過(guò)程中仍然存在一些“痛點(diǎn)”，這也是PPP模式普遍面臨的問(wèn)題。有業(yè)內專(zhuān)家分析認為，當前PPP在政策落實(shí)、法制建設方面仍然不達預期，后期亟待進(jìn)一步完善。

　　廣東省肇慶市在通過(guò)PPP模式推進(jìn)水污染防治過(guò)程中，同時(shí)也在顧慮未來(lái)的政策變化風(fēng)險，以及思考如何能夠實(shí)現持續發(fā)展。陸志寧表示，一方面從項目追責制度而言，現在普遍實(shí)行終生追責代替原來(lái)的“審批追責”。因此，他認為未來(lái)的PPP政策有可能不會(huì )太過(guò)激進(jìn)。另一方面，針對PPP模式，發(fā)改委、財政部都出臺了一些政策和意見(jiàn)，他認為未來(lái)在部門(mén)的文件之上也要完善法律法規的架構，保障PPP的持續。

　　創(chuàng )業(yè)環(huán)?？偨?jīng)理林文波告訴記者，社會(huì )資本和政府合作之后可能存在矛盾。首先，從企業(yè)的出發(fā)點(diǎn)而言，應該是優(yōu)先追求利潤最大化、股東利潤最大化。因此在PPP合作當中，政策法規的規定和企業(yè)的發(fā)展規律要取得均衡，企業(yè)的合理訴求應該得到保障。其次，是PPP模式應該加強風(fēng)險管控，其中政府針對企業(yè)的收益模式應該有具體文件規定并保障能夠得到可靠執行，以此提高PPP項目的落地完成率。

　　針對PPP模式的制度困境和出路，北京大學(xué)法學(xué)院教授鄧峰告訴《經(jīng)濟參考報》記者，當前PPP模式普遍存在的一些問(wèn)題中，首先是政府的信用問(wèn)題，僅僅通過(guò)各個(gè)部委一系列文件是否能夠保障值得思考。其次，有很多真正適合PPP的項目沒(méi)有得到有效推廣，比如環(huán)保項目當中的“污水治理”，這些未來(lái)持續需要現金流、用戶(hù)付費作為保障的項目應該引起重視。最后是PPP的招投標方式，當前普遍采取的法律框架是借助現有的招標投標法，但實(shí)際操作過(guò)程中，招投標會(huì )產(chǎn)生很多負面效果，并不能有效解決PPP的引入方式。

　　鄧峰說(shuō)：“2016年在PPP的熱潮中，有很多問(wèn)題沒(méi)有正確對待，不過(guò)未來(lái)還是值得期待和改進(jìn)?！?/p>