距離初次審議半年之后，《土地管理法修正案（草案）》（下稱(chēng)“草案”）將于6月25日提請全國人大常委會(huì )進(jìn)行二次審議，涉及到的征地改革、集體建設用地入市、宅基地退出等有關(guān)條款將是外界主要關(guān)注所在。

2018年12月23日，草案一審稿提請十三屆全國人大常委會(huì )第七次會(huì )議審議。這也是時(shí)隔14年之后，《土地管理法》再度修訂。

針對當前土地改革的熱點(diǎn)和難點(diǎn)領(lǐng)域，草案一審稿主要在三個(gè)方面作了修改和完善：一是縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制；二是明確集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市條件及管理措施；三是健全宅基地權益保障方式，完善宅基地管理制度。

在一審過(guò)程中，各界對草案的關(guān)注和討論也集中在上述三個(gè)方面，并引發(fā)了一些爭議。此番二審，草案是否會(huì )根據各方意見(jiàn)進(jìn)行相應修改，目前尚難斷論。

成片開(kāi)發(fā)可否納入征地范圍？

征地改革一直是當下土地問(wèn)題焦點(diǎn)，我國《憲法》和《物權法》將農村集體土地征收的條件規定為公共利益的需要。至于何為“公共利益”，現行法律并未明確界定，這為地方政府可根據自己需要無(wú)限制地行使土地征收權埋下了伏筆，且預留了較大的自主操作空間。

草案一審稿第45條采取了列舉式的方式，對征地的范圍進(jìn)行了明確，有六種情形需要用地的，可以依法征收集體土地。

農村農業(yè)部農村經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂(lè )對第一財經(jīng)表示，與過(guò)往沒(méi)有明確限制相比，此次列出的六種情形總體上會(huì )對地方政府的征地行為形成一定約束，“有，總比沒(méi)有好”。

但在上述規定中，第5項規定“實(shí)施成片開(kāi)發(fā)建設需要用地的”可征地仍然引來(lái)不少爭議。

自然資源部部長(cháng)陸昊2018年12月曾表示，將成片開(kāi)發(fā)納入可以征地的情形，以免對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展影響過(guò)大。他同時(shí)強調，成片開(kāi)發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，此外不能再實(shí)施“成片開(kāi)發(fā)”征地，為集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市預留空間。

但何為“成片開(kāi)發(fā)”？“成片開(kāi)發(fā)”是公共利益嗎？誰(shuí)來(lái)主導“成片開(kāi)發(fā)”？

全國人大財經(jīng)委委員蔡繼明在去年12月對草案初次審議的分組審議中表示，《憲法》強調國家為了公共利益的需要，才能依法征收和征用農村的集體土地。建一個(gè)住宅小區是成片開(kāi)發(fā)，建一個(gè)開(kāi)發(fā)區也是成片開(kāi)發(fā)，建一個(gè)工業(yè)園區也是成片開(kāi)發(fā)，但未必屬于公共利益。因此，草案中的“成片開(kāi)發(fā)”可能給地方政府偷換公共利益概念留下了空間。

蔡繼明認為，成片開(kāi)發(fā)里到底有多少公共利益，至少要有一個(gè)定性的說(shuō)法。如果沒(méi)有的話(huà)，成片開(kāi)發(fā)就不能作為征地理由。

對于如何界定“成片開(kāi)發(fā)”的問(wèn)題，草案一審稿規定，成片開(kāi)發(fā)應當符合國務(wù)院自然資源主管部門(mén)規定的標準。

但根據現有公開(kāi)資料，自然資源部以及原國土資源部并未正式對外發(fā)布過(guò)“成片開(kāi)發(fā)”的具體標準。

全國人大常委會(huì )委員高友東在去年底草案一審時(shí)表示，目前，成片開(kāi)發(fā)征收在理論界反對聲音比較高。由于我國地域廣闊，各地情況差別很大，需要對“成片開(kāi)發(fā)征收權”進(jìn)行適當限制，以免加劇土地資源的浪費。

集體建設土地入市范圍能否擴大？

在集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市方面，草案一審稿刪去了從事非農業(yè)建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定，為破解集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市掃除法律障礙。

集體建設用地入市問(wèn)題關(guān)系到當今土地供應格局的變化，對于一些房地產(chǎn)熱點(diǎn)城市，如集體建設用地能夠順利入市，有望緩解國有建設用地相對緊張局面。

按照草案一審稿，集體建設用地可以入市的條件是：土地利用總體規劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設用地，且明確要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進(jìn)對第一財經(jīng)記者表示，草案關(guān)鍵點(diǎn)是明確“經(jīng)營(yíng)性用途”這五個(gè)字的概念，實(shí)際上建設用地主要包括經(jīng)營(yíng)性用途、居住類(lèi)用途、公益類(lèi)用途這三種。換言之，這次改革的建設用地只是其中的一部分，即經(jīng)營(yíng)性用途。而居住類(lèi)用途不涉及，包括宅基地、小產(chǎn)權房用地都和此次政策沒(méi)有關(guān)系。

他表示，對于集體建設用地來(lái)說(shuō)，若本身規劃是工業(yè)和商業(yè)，那么未來(lái)就允許此類(lèi)土地采用出讓、出租的方式進(jìn)行使用。過(guò)去此類(lèi)土地是需要通過(guò)征地等方式，即進(jìn)行土地“國有化”的操作才可以進(jìn)行出讓。而現在約束減少，自然使得此類(lèi)土地后續交易的活躍度增加。

截至目前，相關(guān)部門(mén)并未發(fā)布過(guò)全國集體經(jīng)營(yíng)性用地的統計數據，曾有學(xué)者統計稱(chēng)，全國大約有4000萬(wàn)畝存量集體經(jīng)營(yíng)性用地。

廖洪樂(lè )認為，草案應該在兩個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)和調整，一是放寬可以入市的集體建設用地范圍，不要僅僅局限在“經(jīng)營(yíng)性用地”，這樣將大大增加可以入市的集體建設用地規模；二是拓寬入市后的集體建設用地用途，讓其可以介入住房市場(chǎng)，比如利用集體建設用地建設租賃住房，建設保障性住房等。

嚴躍進(jìn)也認為，當前租賃市場(chǎng)用地還是面臨很多壓力，很多大城市供地力度不大，要在2020年形成相對好的租賃市場(chǎng)，類(lèi)似集體建設用地必須有政策改革。后續此類(lèi)用地入市的積極性將增加，這有助于擴大租賃用地來(lái)源，進(jìn)而形成更好的租賃市場(chǎng)發(fā)展條件。

城里人可否買(mǎi)賣(mài)宅基地？

宅基地改革是一個(gè)城鄉居民都關(guān)注的話(huà)題，主要有兩大因素，一方面是隨著(zhù)農民進(jìn)城數量的增加，農村宅基地大量閑置，而流轉范圍卻受到很大限制；另一方面則是閑置的宅基地能否轉變?yōu)樽≌玫?，以緩解城市房地產(chǎn)供應問(wèn)題。

在探索宅基地流轉方面，草案一審稿62條規定：國家鼓勵進(jìn)城落戶(hù)的農村村民依法自愿有償退出宅基地。

但草案一審稿并未詳細規定，宅基地能退給誰(shuí)？或者誰(shuí)可以買(mǎi)宅基地使用權？不過(guò)，草案一審稿規定，國務(wù)院農業(yè)農村主管部門(mén)負責全國農村宅基地改革和管理有關(guān)工作。

在草案一審過(guò)程中，有全國人大常委會(huì )委員認為，宅基地只能在集體內部流轉。當村里人越來(lái)越多走到城里的時(shí)候，還得要求這個(gè)宅基地在村集體內部流轉，這違背了現實(shí)。

廖洪樂(lè )也建議，不要對宅基地流轉進(jìn)行過(guò)多限制。

不過(guò)，嚴躍進(jìn)認為，農村宅基地不允許隨便交易，之所以強調“流轉”而不是“轉讓”，還是因為此類(lèi)交易是限定在農村土地市場(chǎng)的。換言之，宅基地是有特殊性的，需要保障農村住房需求，隨意讓城里人交易，是容易出亂子的。

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