2005年，湖北省羅田縣天堂寨景區索道投入使用，但直到2016年，項目負責人王輝才發(fā)現自己一直在“違法”運營(yíng)。

　　“我們計劃再建一條，等到去申報環(huán)評時(shí)，被告知索道有一部分建在自然保護區的核心區?！蓖踺x無(wú)奈地說(shuō)，“建索道時(shí)誰(shuí)會(huì )想到，日后會(huì )劃入自然保護區？”

　　記者調查發(fā)現，在自然保護區內，除了旅游設施，還有部分通勤道路、村落鄉鎮等由于歷史遺留問(wèn)題而導致發(fā)展受限。

　　景區索道被“卡脖子”

　　湖北大別山自然保護區位于黃岡市羅田、英山兩縣北部，北接安徽省金寨縣。2003年成立市級保護區，6年后晉升為省級保護區，2014年又晉升為國家級保護區。

　　根據2017年版《中華人民共和國自然保護區條例》，自然保護區可分為核心區、緩沖區和實(shí)驗區。除實(shí)驗區可進(jìn)行參觀(guān)考察、旅游等活動(dòng)外，核心區和緩沖區嚴格限制人類(lèi)活動(dòng)，是理論上的“無(wú)人區”。

　　由于意外身陷核心區，在“綠盾2018”專(zhuān)項行動(dòng)中，羅田天堂寨景區索道被重點(diǎn)巡查。管理部門(mén)出具的停運通知書(shū)，早已送達王輝手中。

　　“如果索道所處的位置不能從核心區調整出來(lái)，處境會(huì )愈加尷尬?！蓖踺x說(shuō)。

　　作為羅田發(fā)展旅游的重要依仗，天堂寨景區索道于2003年開(kāi)工建設。全長(cháng)1380米，高差400米，被稱(chēng)為“鄂東第一索道”。

　　除了修建索道，王輝所在的公司還參與景區道路建設。交通條件的改善，大大降低了天堂寨的攀登難度，游客平均游覽時(shí)間從8小時(shí)縮減至4小時(shí)。

　　1998年至2005年，方華國一直擔任羅田縣旅游局局長(cháng)。在此期間，羅田生態(tài)旅游發(fā)展迅速。如今已是黃岡市旅發(fā)委副調研員的方華國認為，對比其他旅游設施，索道對環(huán)境的破壞較小，卻能最大限度地實(shí)現景觀(guān)價(jià)值。

　　“生態(tài)經(jīng)濟領(lǐng)域有一個(gè)基本公式，即一片森林中，木材價(jià)值只占5%，生態(tài)價(jià)值和景觀(guān)價(jià)值占95%?！彼f(shuō)。

　　截至2018年，“七山二水一分田”的羅田縣，以天堂寨景區為龍頭的全域旅游收入達到50億元，農家樂(lè )數量超過(guò)2000家，背后直接維系著(zhù)2000多個(gè)家庭的生計。

　　登山愛(ài)好者從景區入口出發(fā)，大約7小時(shí)可以登頂海拔1729米的大別山主峰。主峰之上，可以領(lǐng)略“北望中原，南眺荊楚”的氣勢。

　　大別山滋養羅田、英山和金寨共兩省三縣。從英山大別山南武當旅游區和金寨縣天堂寨風(fēng)景區，也皆有索道通往大別山主峰。讓王輝等人郁悶的是，鄰居都在穩穩當當地運營(yíng)索道，唯獨自己被“卡脖子”。

　　2014年，英山縣在遞交自然保護區晉升資料時(shí)，索道位置被調成在開(kāi)發(fā)限制較少的實(shí)驗區。

　　金寨天堂寨景區所在的安徽天馬國家級自然保護區，成立于1998年。保護區管理局副局長(cháng)蒲發(fā)光證實(shí)，1997年申報規劃資料時(shí)，考慮到旅游開(kāi)發(fā)的既成事實(shí)，將游步道和索道兩側10米到15米之間的范圍劃成了實(shí)驗區。

　　“在保護區功能區劃圖上，核心區中間有一些細細的線(xiàn)圈。手指粗一點(diǎn)的人，肯定畫(huà)不出來(lái)?！逼寻l(fā)光笑著(zhù)說(shuō)，“如果沒(méi)有當年的未雨綢繆，現在也夠嗆?！?/p>

　　反觀(guān)羅田，自然保護區數次升格，但沒(méi)有一次注意這個(gè)細節。

　　天堂寨所在區域，既是自然保護區，也是森林公園和地質(zhì)公園。這些不同類(lèi)型的自然保護地，此前一直隸屬不同部門(mén)管轄。

　　“當年做規劃時(shí)，一些部門(mén)各自為政，沒(méi)有意識到日后環(huán)保執法會(huì )這么嚴格?！狈饺A國坦言，自己干了旅游這么多年，類(lèi)似羅田這樣被既成事實(shí)“卡脖子”的情況并不鮮見(jiàn)。

　　村莊“陷”核心區　基層干部“犯難”

　　從湖北大別山國家級自然保護區羅田一側，翻過(guò)一道山脊線(xiàn)，就進(jìn)入安徽天馬國家級自然保護區，兩者共同守護著(zhù)華東地區最后一片原始森林。這道數公里長(cháng)的山脊線(xiàn)，既是兩省的分界線(xiàn)，又是江淮的分水嶺。

　　總面積2.8萬(wàn)公頃的天馬自然保護區，原住民超過(guò)1.6萬(wàn)人，其中2000多人分散居住在核心區和緩沖區。實(shí)際上，就連金寨縣天堂寨鎮政府辦公大樓都在保護區之內。

　　既要保護環(huán)境，也要脫貧攻堅。安徽大別山地區近年來(lái)加大了生態(tài)移民力度。從2016到2018年，僅天堂寨鎮就拆除老房子1800多戶(hù)，新增土地面積2000多畝。

　　“農民從核心區和緩沖區搬出來(lái)，鎮上居住點(diǎn)面積就要擴大。但遙測衛星從空中一掃，我們就得寫(xiě)說(shuō)明?！逼寻l(fā)光已經(jīng)數次建議上級部門(mén)到實(shí)地了解情況。

　　陳諾曾是金寨縣花石鄉一名掛職干部，這個(gè)鄉也有部分村莊劃入核心區。

　　花石鄉馬宗嶺林場(chǎng)在劃入保護區之前已經(jīng)修建了一條水泥步道，環(huán)保督查下來(lái)之后，認為水泥步道破壞自然景觀(guān)，要求拆除改建木質(zhì)步道。

　　“核心區是碰不得的高壓線(xiàn)，又是脫貧攻堅的重點(diǎn)區，如何帶著(zhù)‘鐐銬跳舞’，考驗基層干部的智慧?！标愔Z頗為感慨地說(shuō)。

　　生態(tài)環(huán)境持續改善，導致野豬數量猛增，花石鄉千坪村一度成為“人豬大戰”的前沿陣地。

　　野豬嘴很刁，專(zhuān)挑好的吃，經(jīng)濟作物天麻、西洋參是他們的最?lèi)?ài)。但野豬又是國家二級保護動(dòng)物，農民不能打，也打不過(guò)。當地兩個(gè)狩獵隊的力量也是“杯水車(chē)薪”。

　　為了驅趕野豬，村民吳永田在自家地里扎起了戴假發(fā)的稻草人，還安裝高音喇叭循環(huán)播放狗叫聲。

　　羅田縣也有13個(gè)整建制村劃入到自然保護區，甚至部分農房被分成兩半。保護區里面的原住民手握林權證卻不能砍伐，形成新的矛盾。

　　當地環(huán)保局一位干部算了一筆賬：按照每畝10元到15元的生態(tài)補償標準，羅田全縣每年獲得的錢(qián)數不足一個(gè)億，很難調動(dòng)原住民的積極性。

　　北京林業(yè)大學(xué)自然保護區學(xué)院教授徐基良參與的一項調查顯示，在現有474個(gè)國家級保護區中，居住人口374萬(wàn)，其中核心區內住著(zhù)30萬(wàn)人。

　　“大家都知道自然保護區要按照生態(tài)系統，按照山系水系來(lái)劃分，羅田金寨這樣按行政區域劃分并不科學(xué)。此外，把整建制村莊劃入保護區也存在很多問(wèn)題?！毙旎颊f(shuō)。他認為，應該用歷史的眼光看待歷史遺留問(wèn)題。

　　羅田縣委書(shū)記汪柏坤此前長(cháng)期在林業(yè)部門(mén)工作。據他回憶，當年申報自然保護區時(shí)，不同部門(mén)有不同訴求。有些想爭取項目資金，有些想給基層干部爭取一些晉升通道，“無(wú)論何種目的，如果沒(méi)有劃入自然保護區加以保護，很難想象羅田天堂寨現在的樣子?！?/p>

　　隨著(zhù)環(huán)保理念和技術(shù)的提升，他認為應該本著(zhù)實(shí)事求是的態(tài)度，區別不同保護類(lèi)型的自然保護區，采用不同的保護方式。

　　汪柏坤建議，在總面積不變，保護強度不變的前提下，適當調整部分核心區位置，讓地方發(fā)展更有動(dòng)力。

　　新出臺指導意見(jiàn)或加速“破局”

　　晉升“國字號”8年后，安徽天馬國家級自然保護區才首次啟動(dòng)總體規劃修編。其中一項便是將天堂寨鎮政府周邊70多公頃面積調出保護區，以更好適應地方發(fā)展。但到目前為止，蒲發(fā)光尚未看到批復文件。

　　今年是湖北大別山晉升國家級自然保護區的第五年。按照國務(wù)院2013年印發(fā)的《國家級自然保護區調整管理規定》，“自批準建立或調整國家級自然保護區之日起，原則上五年內不得進(jìn)行調整”，今年剛好到了允許申請調整的年份。

　　據湖北大別山國家級自然保護區羅田管理局副局長(cháng)方陽(yáng)透露，目前正在加緊調研，希望借此解決一些歷史遺留問(wèn)題。

　　蒲發(fā)光方陽(yáng)等管理人員認為，科學(xué)合理地進(jìn)行功能區調整，是解決目前諸多矛盾的關(guān)鍵。但由于此事涉及部門(mén)較多，管控較為嚴格，解局需要頂層設計。

　　6月26日，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見(jiàn)》，要求各地區各部門(mén)結合實(shí)際認真貫徹落實(shí)。

　　這份指導意見(jiàn)，為做好國家公園、自然保護區、風(fēng)景名勝區、地質(zhì)公園等自然保護地的管理工作，提供了新的政策供給。

　　指導意見(jiàn)發(fā)布當天，蒲發(fā)光就打印出整份文件。他在電話(huà)里頗為欣喜地說(shuō)：“我認真讀了兩遍，保護區存在的問(wèn)題基本點(diǎn)到了，有些問(wèn)題還給出了解決路徑?！?/p>

　　差不多時(shí)間，方華國通過(guò)微信發(fā)來(lái)兩個(gè)字——“有利”。

　　“指導意見(jiàn)提出，改革以部門(mén)設置、以資源分類(lèi)、以行政區劃分設的舊體制，實(shí)施自然保護地統一設置，說(shuō)的就是羅田金寨目前這種狀況?！狈饺A國說(shuō)。

　　此次指導意見(jiàn)提出，“分類(lèi)有序解決歷史遺留問(wèn)題，保護價(jià)值低的建制城鎮、村屯或人口密集區域、社區民生設施等調整出自然保護地范圍”。

　　徐基良參與了指導意見(jiàn)出臺前的數次調研，更接近決策部門(mén)對自然保護區的認知。他認為應該明確開(kāi)發(fā)和發(fā)展的界限，涉及民生的，尤其涉及扶貧攻堅的，政策尺度可以大一些，“在一次內部討論中，甚至提到允許為核心區內分散的居住點(diǎn)‘開(kāi)天窗’?！?/p>

　　無(wú)論是過(guò)往的條例規定，還是新出臺的指導意見(jiàn)，對于自然保護區的開(kāi)發(fā)一直持謹慎態(tài)度。

　　徐基良分析說(shuō)，自然保護區的旅游開(kāi)發(fā)應該推行特許經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)權和監管權分開(kāi)，保護區管理局只監督不經(jīng)營(yíng)。

　　在采訪(fǎng)中，無(wú)論專(zhuān)家學(xué)者還是基層干部，都提出相同的擔憂(yōu)，好政策關(guān)鍵在落實(shí)，而落實(shí)需要大環(huán)境的改善。

　　薄刀峰是羅田縣另一處4A級風(fēng)景區，同樣位于湖北大別山國家級自然保護區。景區現有度假設施需要補蓋一個(gè)“生態(tài)專(zhuān)章”，才能更好地運營(yíng)。

　　方陽(yáng)就此舉例說(shuō)：“這是一個(gè)正常的手續，但在眼下人人忌憚環(huán)保的大環(huán)境下，很多部門(mén)選擇擱置?！?/p>

　　在調研中，徐基良也深切感受到，上級部門(mén)在檢查自然保護區時(shí)，習慣套用既有條例法規，各級地方則是一查就怕，反正多一事不如少一事，“其實(shí)有些問(wèn)題可以通過(guò)實(shí)地調查說(shuō)清楚的”。

　?。▽?shí)習生楊海濤對此文亦有貢獻）

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