土地，農民的“命根子”。農村土地制度改革，事關(guān)鄉村振興和城鄉融合發(fā)展。

　　2019年8月26日，十三屆全國人大常委會(huì )第十二次會(huì )議表決通過(guò)關(guān)于修改土地管理法的決定，把農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革的試點(diǎn)經(jīng)驗上升為法律制度。允許進(jìn)城農民自愿有償退出宅基地、取消集體建設用地不能直接入市限制……這項事關(guān)重大、頗具新意的土地“修法”問(wèn)世亮相，如一石激起千層浪。

　　在土地管理法修改之前，農村土地制度改革試點(diǎn)在全國33個(gè)縣（市、區）鋪開(kāi)。地處湘贛邊的湖南省瀏陽(yáng)市，就是其中大刀闊斧的“闖將”之一?！督?jīng)濟參考報》記者在此探訪(fǎng)發(fā)現，改革試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)，一些長(cháng)期制約鄉村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸得到了破解，政府、村集體、企業(yè)以及村民都從中大大受益。

　　放活：宅基地“全市流轉”

　　試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái)，瀏陽(yáng)市圍繞“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”原則，形成了六項宅基地制度改革舉措，并在全市32個(gè)鄉鎮、街道推廣實(shí)施。

　　“我們明確規定農村居民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，符合分戶(hù)建房條件的，由本人向集體經(jīng)濟組織提出用地申請，經(jīng)村民小組代表會(huì )議討論通過(guò)，經(jīng)公示無(wú)異議的，再向鄉鎮自然資源所提交用地申請?！睘g陽(yáng)市自然資源局局長(cháng)尋文說(shuō)。

　　在宅基地面積標準上，瀏陽(yáng)市規定，在當地城鎮規劃建設用地范圍內，每戶(hù)宅基地面積不得超過(guò)140平方米，家庭人口在7人以上（含7人）的可增至180平方米；在城鎮規劃建設用地范圍外，每戶(hù)宅基地面積不得超過(guò)180平方米，家庭人口在7人以上（含7人）的可增至210平方米。

　　此外，瀏陽(yáng)市還實(shí)行有償使用制度，農村居民宅基地面積超標以及跨鄉鎮獲取宅基地的，均需繳納有償使用費。

　　“我家房屋面積超標了，很長(cháng)時(shí)間辦不了證?！睘g陽(yáng)市北盛鎮亞洲湖村村民田定杰說(shuō)，按照規定，7口人及以下的家庭宅基地面積不得超過(guò)180平方米，他們家恰好超過(guò)了1.07平方米，巴掌大的面積一度成了辦證“攔路虎”。

　　根據瀏陽(yáng)市農村宅基地有償使用制度，宅基地面積超標但不超過(guò)210平方米上限的村民，只需繳納一定數額的有償使用費，政府即可確權發(fā)證。按照15元/平方米·年的標準，田定杰在繳納兩年共計30多元的有償使用費后，很快拿到了農房不動(dòng)產(chǎn)權證書(shū)。

　　北盛鎮黨委書(shū)記李斌告訴《經(jīng)濟參考報》記者，北盛鎮農房確權頒證進(jìn)展很快，目前自然資源所共辦理農房不動(dòng)產(chǎn)權證書(shū)1970本。通過(guò)繳納宅基地有償使用費，像田定杰這樣解決宅基地超標問(wèn)題、拿到農房不動(dòng)產(chǎn)權證書(shū)的北盛村民共有140戶(hù)。

　　“面積超標了要繳費，一戶(hù)多宅要繳費，通過(guò)有償使用的經(jīng)濟調節手段，解決村民多占多用問(wèn)題?！睂の恼f(shuō)。

　　根據現行法律，我國廣大農村的宅基地歸集體經(jīng)濟組織所有，其使用權的流轉被嚴格限制在本集體間，想要跨組、跨村、跨鎮流轉使用，極其不易。

　　從實(shí)際情況來(lái)看，這一限制早已被打破。瀏陽(yáng)市地處湘東羅霄山區，很多鄉鎮村組山大路險，自然條件比較差。為了方便就醫就學(xué)就近工作，不少村民早就已經(jīng)私下買(mǎi)賣(mài)宅基地，處于“灰色地帶”跨鄉鎮建房其實(shí)早就存在了。

　　從村民實(shí)際需求出發(fā)，瀏陽(yáng)市在改革中打破了宅基地交易政策限制，允許宅基地在全市農村地區“全域流轉”。

　　走進(jìn)大瑤鎮南山村的芙蓉小區，一幢幢統一設計的兩層小樓整齊排列，每家每戶(hù)門(mén)前種滿(mǎn)了花花草草，和不少農村居民點(diǎn)臟亂差的情況相比有云壤之別。早在2006年，南山村這個(gè)小區就開(kāi)始偷偷接納外村鎮農民了。

　　南山村的芙蓉小區共有29戶(hù)村民，只有5戶(hù)本村村民，其余24戶(hù)都是異地搬遷來(lái)的。改革前，芙蓉小區20戶(hù)外來(lái)村民的不動(dòng)產(chǎn)權證一直懸而未決。改革后，瀏陽(yáng)市允許宅基地跨鎮跨村流轉，自然資源部門(mén)依據新政策給這些村民辦了證，長(cháng)期困擾他們的“心病”終于化解了。

　　“我是原楊花鄉桂新村人，那里條件沒(méi)南山村好，2005年在這里買(mǎi)地建房，還是有點(diǎn)‘打擦邊球’。十多年來(lái)，之前房子‘身份’沒(méi)著(zhù)落，總擔心哪天被收回去了?，F在好了，證辦下來(lái)了，安心多了?！避饺匦^住戶(hù)何運福說(shuō)。

　　瀏陽(yáng)市一些村集體還采用拍賣(mài)方式出讓宅基地。今年1月8日，澄潭江鎮洲田村舉辦了瀏陽(yáng)市2019年第一場(chǎng)宅基地跨村流轉拍賣(mài)會(huì )，共成交地塊26宗，面積1560平方米，地塊起始價(jià)171萬(wàn)元，成交總額198.4萬(wàn)元，溢價(jià)27.4萬(wàn)元。

　　記者了解到，在瀏陽(yáng)，越來(lái)越多的農戶(hù)選擇退出原來(lái)宅基地，在條件好的地方另外買(mǎi)宅基地建房。異地建房的村民依然保留原集體經(jīng)濟組織成員身份，原來(lái)分到的田山水土不變，同時(shí)也不享受建房地集體經(jīng)濟組織相關(guān)權益。

　　多贏(yíng)：土地與項目“同頻共振”

　　截至目前，瀏陽(yáng)已成功入市集體經(jīng)營(yíng)性建設用地156宗，面積2418畝。短短幾年，一批產(chǎn)業(yè)項目借助這一土地試點(diǎn)改革機遇，在瀏陽(yáng)的產(chǎn)業(yè)園區落戶(hù)，這在以前是想都不敢想的事情。

　　位于瀏陽(yáng)市大瑤鎮南陽(yáng)村的金色搖籃幼兒園，兩棟色彩斑斕的教學(xué)樓引人注目。該幼兒園所在地原本是一所村小，占用的是大瑤鎮南陽(yáng)村的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地。

　　“原來(lái)村里小學(xué)合并到了鄰村小學(xué)，這塊地就閑置下來(lái)，校舍破舊很不美觀(guān)，而且土地荒廢著(zhù)，太浪費了?！蹦详?yáng)村村民劉宗圣回憶說(shuō)，當時(shí)有人想用這塊地，村里也想出讓這塊地，但因政策限制，這塊地一直沒(méi)有找到合適的用途。

　　劉宗圣說(shuō)的政策，指的是“農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的使用權，不能交易”。

　　轉折來(lái)自農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市改革，即農村集體經(jīng)濟組織將農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的使用權，以出讓、租賃或作價(jià)出資（入股）等方式推向市場(chǎng)。

　　2016年12月7日，經(jīng)民主決策、部門(mén)會(huì )審、政府審批，該宗地在瀏陽(yáng)市國土資源網(wǎng)上交易系統掛牌出讓。

　　“瀏陽(yáng)獲得集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市試點(diǎn)資格后，這塊3.18畝的地是第一個(gè)掛牌出讓的?！庇變簣@園長(cháng)劉潤香說(shuō)，當時(shí)她和合伙人正在尋找合適的場(chǎng)地擴大辦園規模、改善辦園條件，覺(jué)得條件還不錯，就花90萬(wàn)元拿下了這塊地的40年使用權。

　　區別于傳統的國有建設用地出讓?zhuān)@塊土地90萬(wàn)元成交價(jià)，扣除成本，凈收益62萬(wàn)元，政府按成交價(jià)款的20%收取土地增值收益調節金18萬(wàn)元，剩余44萬(wàn)元歸南陽(yáng)村集體和相關(guān)農戶(hù)，村集體、個(gè)人均可享受土地增值收益。40年出讓年限到期后，該地塊土地性質(zhì)仍為集體所有。

　　張坊鎮田溪村北靠大圍山國家森林公園，一條小河從村中蜿蜒而過(guò)，自然生態(tài)資源豐富，村里近年來(lái)大力發(fā)展鄉村旅游。來(lái)自上海的投資商彭進(jìn)看中田溪村原生態(tài)的環(huán)境以及離長(cháng)沙近的優(yōu)勢，準備投資數千萬(wàn)元在這里打造一個(gè)高端民宿項目，目前正在做項目環(huán)評和規劃設計。

　　“村民搬下山以后，不少農房就閑置了。我們將山上22棟農房土地打包回收，然后走招拍掛程序出讓給企業(yè)，一畝地出讓價(jià)格大約不到20萬(wàn)元?！碧锵妩h總支書(shū)記李紀煌說(shuō)。

　　在永安鎮家居產(chǎn)業(yè)園，四棟8.2萬(wàn)平方米的工業(yè)廠(chǎng)房已經(jīng)封頂，二期工程正在有條不紊地建設中。瀏陽(yáng)市星辰商業(yè)發(fā)展有限公司負責人羅忠魁告訴記者，這是湖南省首個(gè)獲得商品房預售許可證、建在集體經(jīng)營(yíng)性建設用地上的工業(yè)廠(chǎng)房項目。

　　《經(jīng)濟參考報》記者了解到，截至目前，瀏陽(yáng)已成功入市集體經(jīng)營(yíng)性建設用地156宗，面積2418畝，成交總價(jià)款3.46億元。這些集體經(jīng)營(yíng)性建設用地全部用來(lái)在農村發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目，不能用作住宅類(lèi)商業(yè)開(kāi)發(fā)。

　　在集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市方面，改革試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)，一些長(cháng)期制約鄉村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸得到了破解，政府、村集體、企業(yè)以及村民都從中大大受益。

　　瀏陽(yáng)鎮頭鎮鄰近長(cháng)沙，交通便利，工業(yè)發(fā)達。近年來(lái)，由于用地指標限制，一些工業(yè)項目落地時(shí)頗為困難。鎮頭鎮黨委書(shū)記孫謙告訴記者，集體經(jīng)營(yíng)性建設用地可以入市后，鎮頭鎮抓住機會(huì )探索供地模式改革，以集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市等方式為引進(jìn)企業(yè)供給集體工業(yè)用地七宗280畝。

　　“集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，不僅盤(pán)活了‘沉睡’的資本，緩解了農村緊張的用地指標，形成了土地與項目的同頻共振，還探索出了‘以土地收益平衡基礎設施建設’的新模式，在改善農村人居環(huán)境的同時(shí)，實(shí)現了集體收益的二次分配，大大提升了居民的獲得感和幸福感?！贝蟋庢傸h委書(shū)記周森源對記者說(shuō)。

　　尋路：探索“城鄉合作建房”新模式

　　在大力實(shí)施鄉村振興戰略的背景下，部分城市居民有下鄉居住、參與農村創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的意愿，“城鄉合作建房”則為打通市民“下鄉”通道提供了一個(gè)解決方案。

　　2016年9月改革試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái)，瀏陽(yáng)先后出臺了《瀏陽(yáng)市農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權入市管理辦法（試行）》等八個(gè)政策性文件。

　　“這些改革舉措，從瀏陽(yáng)農村實(shí)際情況出發(fā)，圍繞建立健全‘同價(jià)同權、流轉順暢、收益共享’的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市制度，明確了農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市范圍和途徑，建立健全了市場(chǎng)交易規則和服務(wù)監管制度，形成了兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機制?！睂の恼f(shuō)。

　　除直接出讓外，瀏陽(yáng)市集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市還有另外一種模式，即農民集體以土地作價(jià)入股參與分紅。在永安家居產(chǎn)業(yè)園項目中，西湖潭村354畝集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的使用權作價(jià)3800萬(wàn)元入股到星辰公司，村級合作社代表村民作為入市實(shí)施主體，占公司股權的10%，村民將從中獲得分紅。

　　為了盤(pán)活農村存量土地，從2017年11月開(kāi)始，瀏陽(yáng)市還試行一種被稱(chēng)為“建設權證”的制度，即每復墾一畝閑置、廢棄的宅基地和工礦用地等集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，集體經(jīng)濟組織就可以獲得一畝地的“建設權證”?！敖ㄔO權證”通過(guò)政府平臺公司“統一進(jìn)出”實(shí)現入市，由自然資源部門(mén)實(shí)行“臺賬式管理、計劃性管控、統籌性使用”，可在瀏陽(yáng)市全域“流通”。

　　目前，現行法律禁止市民到農村買(mǎi)宅基地建房，“城里人下鄉建房”在一定程度上還是個(gè)比較敏感的話(huà)題。對于這個(gè)敏感問(wèn)題，瀏陽(yáng)也進(jìn)行了一些大膽嘗試。蒙華鐵路過(guò)境瀏陽(yáng)張坊鎮，48戶(hù)居民需要搬遷安置，當地政府在上洪村規劃建設了一個(gè)集中安置點(diǎn)。依托這個(gè)集中居住點(diǎn)，瀏陽(yáng)摸索出了兩種不同的“城鄉合作建房”模式。

　　上洪村村主任王中基告訴《經(jīng)濟參考報》記者，按照規定，在瀏陽(yáng)城鎮規劃建設用地范圍外，每個(gè)搬遷戶(hù)可以獲得不超過(guò)180平方米的宅基地。在規劃建設安置點(diǎn)之前，村里就動(dòng)員搬遷戶(hù)按照120平方米興建房屋，每戶(hù)省下60平方米宅基地面積出讓?zhuān)@收益在村集體和村民之間按照一定比例分配。

　　“完全自主自愿，村民大多數都選擇按120平方米建房，也有少數選擇按180平方米建房?！蓖踔谢嬖V記者，省下的宅基地用地指標，村里統一歸集以后平整了出來(lái)，準備出讓給有意愿的“城市人”來(lái)合作建房。前來(lái)合作建房者不享有宅基地使用權，只享有住房權益。打聽(tīng)情況的人非常多，對于那些有到附近大圍山景區度假意愿，以及那些過(guò)去在外工作、如今想“告老”回家休養的人有吸引力。

　　除了“城里人”獲得獨立宅基地使用權以外，還有一種模式是“城里人”和“鄉下人”合作在一塊宅基地上建房。在上洪村，當地村民王中蒸和長(cháng)沙市民王中翼合作建的房子有三層，下面兩層歸王中蒸所有，第三層歸王中翼所有。

　　“宅基地使用權歸我所有，主動(dòng)權掌握在我手里，肯定不會(huì )吃虧。至于菜地，我們可以共享?！蓖踔姓粽f(shuō)。

　　王中翼等長(cháng)沙市民表示，跟村民合作建房，最大擔憂(yōu)是不能辦證，合法權益得不到保障。

　　瀏陽(yáng)相關(guān)職能部門(mén)透露，當地已經(jīng)計劃授予城市居民“使用權證”，設計時(shí)限是40到50年，以此解決城鄉合作建房的產(chǎn)權問(wèn)題。但要解決好這個(gè)難題，還須創(chuàng )新體制機制，進(jìn)一步推進(jìn)配套改革。

　　在瀏陽(yáng)采訪(fǎng)期間，記者發(fā)現瀏陽(yáng)的土地改革試點(diǎn)讓很多社會(huì )資本“躍躍欲試”。但也有企業(yè)主反映，對于像集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市這樣的新事物，社會(huì )需要接受時(shí)間，尤其是銀行等金融機構對相關(guān)抵押融資存在顧慮，目前市場(chǎng)主體對于使用集體經(jīng)營(yíng)性建設用地的積極性仍然有所顧慮。

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