城市的頂樓陽(yáng)光房、商品房通風(fēng)井改造變房間、農村的“一戶(hù)多宅”、私占農田蓋房建廠(chǎng)……時(shí)至今日，在中國城鄉的角落，違建仍然以各種形式存在著(zhù)。盡管城市管理者們持續整改，但歷史遺留的“存量包袱”和屢禁難絕的新增違建，讓拆違成為基層治理痼疾。

　　回顧2019年，從河北到廣東，從浙江到貴州，全國多地展開(kāi)拆違行動(dòng)，取得一定成效。但在這場(chǎng)基層治理的持久戰中，基層人士疾呼，需要更廣泛的社會(huì )認知與參與。

　　持續整改仍“量大面廣”

　　多位業(yè)內人士提到，違建問(wèn)題頻繁出現且長(cháng)期存在，本質(zhì)上是我國基層土地管理能力難以規范引導轉型期百姓各類(lèi)建設需求的產(chǎn)物，尤其是無(wú)法合理控制利益密集地帶中，部分農戶(hù)和城市居民逐利建房或違規建房的不合理沖動(dòng)。

　　在廣州，一處在當地著(zhù)名景區白云山上存在了30多年的歷史違建“大缽盂”，在多方的努力下于2019年成為歷史，并成功復綠?！按罄徲邸彼诘亟值郎鐓^負責人介紹說(shuō)，現在很難想象，在一片不足500平方米的區域，曾有18棟四五層高的違建，高峰時(shí)超過(guò)500人居住其間。

　　廣州市城市管理和綜合執法局治違督導處處長(cháng)郭敬曦表示，早在20年前，當時(shí)的規劃部門(mén)就下發(fā)過(guò)拆除通知書(shū)，法院去強制執行也沒(méi)完成。由于未出現較大的安全事故，在沒(méi)有更好的安置辦法下，當地一直沒(méi)有采取強拆措施。

　　實(shí)際上房屋建在半山腰，雨季來(lái)臨時(shí)這里極易出現地質(zhì)災害。街道辦相關(guān)負責人說(shuō)，2013年前后，“大缽盂”所在的區域就被確定為地質(zhì)災害點(diǎn)。直到2018年一場(chǎng)連綿數日的大雨，才讓這里的問(wèn)題再次進(jìn)入官方視野。

　　2018年，廣東遭遇了臺風(fēng)“山竹”襲擊。周邊居民形容，臺風(fēng)過(guò)境時(shí)，才真正感受到什么是“風(fēng)雨飄搖”。處在地質(zhì)災害點(diǎn)上的“大缽盂”，牢固程度遠低于周?chē)≌?，風(fēng)險也更大。

　　為了保障安全，街道花了三天時(shí)間將居民安全撤離。然而臺風(fēng)一過(guò)，又有很多人回流居住。臺風(fēng)過(guò)境讓部分居民意識到繼續住在“大缽盂”存在一定風(fēng)險，以此為契機，街道下決心拆掉這顆“定時(shí)炸彈”。

　　2019年3月開(kāi)始，廣州針對白云山景區周邊開(kāi)展拆違復綠專(zhuān)項行動(dòng)，通過(guò)多部門(mén)協(xié)作解決城市拆違的痛點(diǎn)，也為解決“大缽盂”隱患問(wèn)題帶來(lái)契機。社區工作人員先是對全部408戶(hù)居民身份進(jìn)行一一排查，并進(jìn)行分流處理。經(jīng)過(guò)12輪溝通談判，最終在2019年6月，“大缽盂”內的400多戶(hù)居民全部搬離，并且做到了零投訴。

　　“大缽盂”的拆除成為廣州治理違建的一個(gè)標志性事件，在其帶動(dòng)和影響下，廣州城管部門(mén)當年11月就完成了4500萬(wàn)平方米的年拆違目標，但不容忽視的是，廣州市內仍有上億平方米的存量違建，拆違工作依然任重道遠。

　　同樣的情況還發(fā)生在許多城市。在河北邯鄲，近三年來(lái)拆除違建1500多萬(wàn)平方米，數十年形成的違建得到比較徹底的清理。在浙江臺州，根據當地2019年初存量違建調查摸底數據，自2013年以來(lái)，當地累計拆除各類(lèi)違法建筑2.06億平方米，尚有存量違建總建筑面積3927萬(wàn)平方米。

　　武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士王向陽(yáng)對《經(jīng)濟參考報》記者表示，違建問(wèn)題主要體現在小產(chǎn)權房、建新不拆舊、面積超標、濫占耕地建房等問(wèn)題，小產(chǎn)權房問(wèn)題主要集中在長(cháng)三角、珠三角等經(jīng)濟發(fā)達地區農村，建新不拆舊、面積超標、濫占耕地建房等則在中西部廣大傳統農區較為普遍。

　　從直接后果來(lái)看，違建問(wèn)題阻礙了城市空間的優(yōu)化布局和城市規劃的組織實(shí)施，道路、公園綠地等基礎設施、公益項目無(wú)法落地。同時(shí)，還容易造成安全隱患，違法建筑規劃設計層次低，建設施工質(zhì)量差，特別是一些違法建筑破壞了房屋原有結構、占用著(zhù)消防通道，不僅存在建筑倒塌的風(fēng)險，在發(fā)生消防安全事故時(shí)還將嚴重影響逃生和救援。

　　基層拆違面臨多重挑戰

　　在許多基層人士看來(lái)，已經(jīng)建成的歷史違建，盡管群眾意見(jiàn)較大，但牽扯到方方面面的原因，多方訴求難以同時(shí)滿(mǎn)足。在沒(méi)有更好的解決辦法、缺少處置的有效抓手的情況下，作為末端處理環(huán)節的拆違面臨諸多挑戰，反映出一些基層社會(huì )治理的普遍現象。

　　記者調研發(fā)現，在一些地方，“先上車(chē)，后補票”式公共設施違建普遍。在河北，一些基層干部反映，污水處理廠(chǎng)、道路、燃氣儲氣站、垃圾中轉站等一些公共基礎設施建設違法占地較多。有些項目急于上馬，未辦理好土地手續，造成“先上車(chē)，后補票”。僅在河北省內的一些道路項目上，就不同程度存在有違規占地問(wèn)題，甚至有道路已通車(chē)一兩年，占地手續還沒(méi)辦完。

　　還有一些城市經(jīng)歷多年“城鎮化”“工業(yè)化”發(fā)展后，歷史遺留違建問(wèn)題棘手。廣州市天河區城市管理綜合行政執法局副局長(cháng)黎明說(shuō)，20世紀九十年代末，廣州市天河區進(jìn)行撤村改制，從村社改成股份制公司，村民的身份轉換為居民，變“種菜”為“種房子”，但用地性質(zhì)無(wú)法轉換，成了難以調和的矛盾。以天河區石牌村為例，當初該村被大量征用土地后只剩下少量土地供村民居住。為了滿(mǎn)足居住需求，村民不斷改建，各種違建構成了如今石牌村的密集建筑群，但這種歷史遺留問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)無(wú)從下手。

　　臺州市相關(guān)負責人表示，臺州以工業(yè)立市，民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)達，鄉鎮在深入推進(jìn)“三改一拆”行動(dòng)時(shí)，擔憂(yōu)拆違可能會(huì )對企業(yè)有影響，阻礙經(jīng)濟良性發(fā)展。企業(yè)廠(chǎng)區內違建歷史成因復雜，一些老舊工業(yè)區內小微企業(yè)眾多，安置分流十分困難。

　　與此同時(shí)，由于拆違“投入大、無(wú)補貼”，基層感到不堪重負。浙江臺州市相關(guān)負責人說(shuō)，拆違費用是一筆巨大開(kāi)支，拆違加清理按每平方米均價(jià)30元計算，每完成100萬(wàn)平方米年度任務(wù)，需要費用約3000萬(wàn)元。除用于建設小微園區、商業(yè)開(kāi)發(fā)等拆后利用方式可以產(chǎn)生經(jīng)濟效益，大部分還是用于復耕復墾復綠及停車(chē)場(chǎng)、游步道等基礎設施建設，大筆拆違資金投入讓基層政府不堪重負。

　　杭州市一城區政府拆違辦主任告訴記者，目前強制拆除的費用是區政府出，開(kāi)支比較大，2018年上城區拆違費用1000多萬(wàn)元，高樓拆除還存在安全保障、建筑物垃圾處理、拆掉后漏水需要修復等問(wèn)題，有的小區修復費用比拆除費用還高。

　　“程序煩瑣”“復議訴訟”致使“拆違戰線(xiàn)”拉長(cháng)。河北省一些基層干部表示，按照相關(guān)規定，土地違法相關(guān)案件需經(jīng)過(guò)立案、調查、告知、處罰、復議、訴訟、執行等法定程序，六個(gè)月才能進(jìn)入法院受理程序，導致拆違工作難以快速執行到位。

　　此外，拆違引發(fā)的復議訴訟嚴重影響了拆違工作的開(kāi)展。臺州市拆違干部表示，在違建持有人不配合的情況下，從做出行政處罰決定書(shū)到依法強制拆違完畢，一般需要九個(gè)月到一年的時(shí)間?；鶎诱趶娭撇疬`時(shí)，為提高效率，往往以簡(jiǎn)易程序代替依法行政程序。近年來(lái)，因拆違引發(fā)的行政復議訴訟案件明顯增多，此類(lèi)以簡(jiǎn)易程序拆違的案件大多因程序違法而敗訴，不僅延長(cháng)了拆違進(jìn)程，還給當地政府帶來(lái)很大壓力。

　　而作為拆違“唯一執行者”，一些地方的基層城管工作人員表示“人少、任務(wù)重、力不從心”。廣州市黃埔區一名基層城管工作人員將城管比喻為最后的“守門(mén)員”，雖然“違建”相關(guān)工作涉及多個(gè)部門(mén)，但最后都要通過(guò)城管“拆違”這個(gè)唯一的“出口”解決。據介紹，目前廣州市城管被賦予的職能要求有388項之多，拆違只是其中一項。黎明說(shuō)，面對類(lèi)別繁多的職能任務(wù)，基層城管人員顯得力不從心。

　　此外，新建住宅違建連片涉及住戶(hù)多，成為治理頑疾。貴陽(yáng)市綜合行政執法支隊云巖大隊三馬辦公室主任王強介紹，目前不少開(kāi)發(fā)商虛假宣傳引誘購房者，如告訴購房者可在高層建筑連廊搭建小房子、擴建陽(yáng)臺、在別墅花園或露臺搭建陽(yáng)光房……致使違建連片出現。此類(lèi)違建因波及面廣，涉及住戶(hù)太多，成為治理頑疾。

　　貴陽(yáng)市綜合行政執法支隊云巖大隊普天中隊一名干部說(shuō)，當地一處別墅區2016年開(kāi)建，如今96棟別墅大部分存在違建；另外一個(gè)社區是近幾年新建的一個(gè)高層建筑社區，但34層的高層建筑幾乎每一層都存在連廊違建。

　　強化源頭治理疏堵結合

　　一些基層干部表示，目前未批先建等違法違規問(wèn)題明顯減少。要減少拆違造成的社會(huì )財富損失，就要在全社會(huì )樹(shù)立依法建設意識，扭轉企業(yè)建設未批先建、少批多建和農村“不占地白不占，誰(shuí)不占誰(shuí)吃虧”的風(fēng)氣。

　　一些基層干部表示，違法建筑和違法占地問(wèn)題背后有著(zhù)復雜的原因，往往是由“問(wèn)題形成階段缺乏政策”“不是當前主要工作”等原因造成，并因為“人畜無(wú)害”暫時(shí)擱置。直到成為多年頑疾，才又引起地方部門(mén)的重視和決心。要遏制違法建筑問(wèn)題發(fā)生，既要開(kāi)展強有力的集中拆違消除存量，也要從培育全社會(huì )依法用地和建設觀(guān)念、建立預警預防機制、大幅提高違法成本等方面著(zhù)手，避免“小拖大，大拖炸”。

　　一是建立“逢違必拆”機制，加大打擊震懾力度。部分基層干部認為，違法占地、違章建筑問(wèn)題易發(fā)多發(fā)，與長(cháng)期以來(lái)經(jīng)濟粗放式發(fā)展、依法用地和依法建設觀(guān)念淡薄等有直接關(guān)系。

　　多年來(lái)違法建筑屢禁不絕，“違法成本低、收益高”是重要因素。浙江省溫嶺市橫峰街道一間15到20平方米簡(jiǎn)易輔助房屋每月租金七八百元，河北省一些地方被拆除的違建倉庫每年租金數十萬(wàn)元，導致明知故犯甚至屢拆屢建問(wèn)題。

　　部分基層干部表示，目前對土地違法的處罰主要集中于警告、罰款、沒(méi)收違法建筑、沒(méi)收非法財物、限期拆除等，違法成本較低、震懾作用小。從根本上遏制違建問(wèn)題，應大幅提高違建成本、形成“強力震懾”，讓搞違建的人“得不償失”。相關(guān)人士建議，應理順司法銜接機制，暢通違法占地案件向公安、法院移交移送體制，對占地數量較大、涉嫌觸犯刑法的案件及時(shí)移交查處。

　　二是健全預警預防機制，落實(shí)共同監管責任。一些基層干部表示，預防比拆違更重要，應加大城鄉建設項目審批后監管力度，防止“木已成舟”、不易糾正等問(wèn)題。浙江省杭州市上城區城管局法規科科長(cháng)江瀾說(shuō)，要建立健全違建預警預防和監管責任機制，實(shí)現早發(fā)現、早制止。形成“早發(fā)現、早制止、早報告、早處理”快速反應機制，將違建行為“發(fā)現在初始，解決在萌芽”，筑好監管“第一道防線(xiàn)”。

　　部分基層干部表示，要持續鞏固拆違成果、防止違建死灰復燃，做好“后半篇”文章至關(guān)重要。河北、浙江、廣東等地堅持“拆改并重”，對拆后建筑垃圾及時(shí)清理，對騰退的空間和土地因地制宜加強規劃和管理，用于建設游園、公共停車(chē)場(chǎng)、便民市場(chǎng)等公共服務(wù)項目，實(shí)現環(huán)境、經(jīng)濟、民生等綜合效益最大化，增強群眾獲得感。

　　三是建立聯(lián)合懲戒機制，疏堵結合源頭治理。部分基層干部表示，違建問(wèn)題屢禁難絕，除了加大預防和拆除力度，還可探索建立聯(lián)合懲戒機制，讓企業(yè)和個(gè)人從不敢違建到不想違建，真正實(shí)現源頭治理。

　　杭州、廣州等多地城管部門(mén)基層干部建議，將違建情況與社會(huì )征信系統對接，存在違建問(wèn)題的房屋不能上市交易、業(yè)主納入失信者黑名單，讓企業(yè)和個(gè)人從“不敢違建”，逐步發(fā)展到“不想違建”。盯緊黨員干部、公職人員、“兩代表一委員”等重點(diǎn)人群，嚴格網(wǎng)上辦案，全流程監控案件辦理程序，對查控不力的啟動(dòng)問(wèn)責。

　　浙江臺州一些基層干部表示，應實(shí)施“誰(shuí)違建，誰(shuí)承擔拆除費用”，建議加大懲戒力度，對拒不拆違、由官方強拆的，依法向違建當事人追繳強拆費用。

　　此外，多地基層干部表示，治理違建應疏堵結合，為依法用地謀劃出路，實(shí)現保護耕地和保障發(fā)展并行不悖。落實(shí)土地規劃“一張圖”，防止各項規劃不一導致的違建問(wèn)題。同時(shí)，加大土地規劃調整和補充耕地力度，及時(shí)為項目解決建設用地指標。

　?。ū疚挠捎浾咔G淮僑、黃筱、劉智強、齊雷杰采寫(xiě)）

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