直接授權模式是指政府直接授予出資人職責的模式，間接授權模式是指國有資產(chǎn)監管機構授予出資人職責的模式。兩種模式是國有資本投資運營(yíng)公司試點(diǎn)的重要內容。兩類(lèi)公司改革試點(diǎn)以來(lái)，中央和地方的國有資本授權經(jīng)營(yíng)模式主要以間接授權模式為主。兩種模式各有利弊，從實(shí)踐看，間接授權利弊體現得比較充分，好處是快速推進(jìn)試點(diǎn)、試點(diǎn)風(fēng)險較小、充分利用現有企業(yè)的能力；問(wèn)題則包括增加委托代理環(huán)節、授權不充分、難以跨部門(mén)發(fā)揮資本布局調整作用等。建議加快授權模式試點(diǎn)步伐，分類(lèi)推進(jìn)授權模式改革：深化間接授權模式改革，實(shí)現充分授權；選擇具備條件的中央兩類(lèi)公司探索直接授權模式；探索國有資本的基金化管理模式；對兩類(lèi)公司建立科學(xué)有效的考核評價(jià)體系。

　　黨的十八屆三中全會(huì )首次提出改組、組建國有資本投資、運營(yíng)公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩類(lèi)公司”）。目前，從中央到地方都在積極推進(jìn)兩類(lèi)公司試點(diǎn)，取得了一定的成效，但改革進(jìn)度相對滯后。2018年國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)兩類(lèi)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)明確提出，按照國有資產(chǎn)監管機構授予出資人職責和政府直接授予出資人職責兩種模式開(kāi)展試點(diǎn)，即對間接授權和直接授權模式開(kāi)展試點(diǎn)比較，作為兩類(lèi)公司機制探索的重要內容。從實(shí)踐看，間接授權模式試點(diǎn)在不斷推進(jìn)，但兩種模式的試點(diǎn)比較工作還沒(méi)有破題，成為兩類(lèi)公司改革的一個(gè)瓶頸。深化對兩類(lèi)公司的改革，必須高度重視授權模式的改革，特別是大膽探索直接授權模式，充分激發(fā)兩類(lèi)公司的活力，有效發(fā)揮兩類(lèi)公司的功能作用。

　　當前兩類(lèi)公司試點(diǎn)主要采取間接授權模式

　　我國積極推進(jìn)兩類(lèi)公司試點(diǎn)工作。據研究統計，截至2019年底，我國中央層面已改組21家兩類(lèi)公司，基本為“翻牌”改建。省級層面已改組新建150多家，70%以上為“翻牌”改建的兩類(lèi)公司。

　　由于試點(diǎn)企業(yè)多為國資監管部門(mén)監管的國有企業(yè)“翻牌”改建，因此，當前兩類(lèi)公司試點(diǎn)基本采取間接授權模式，即由國資監管機構授權方式。從中央和各地的實(shí)踐看，對“翻牌”改建的兩類(lèi)公司，存在授權不充分的情況。一些地方也新設了少量的兩類(lèi)公司，劃入了國有股權或整體企業(yè)，但存在新設的兩類(lèi)公司僅“持股并表”或享有分紅等少數權益現象，主要出資人職權仍由國資監管機構實(shí)施。

　　僅少數地方在探索政府直接授權模式。例如，山西省近期開(kāi)展了大膽試點(diǎn)，2020年5月省國資委把發(fā)展戰略、企業(yè)重組、資本收益、產(chǎn)權（股權）流轉、資本運作、企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核等出資人管資本職責全部轉授給省國有資本運營(yíng)公司，賦予公司相對完整的出資人職責。

　　直接授權在我國并非新事物，在國資委成立前，我國授權經(jīng)營(yíng)體制曾以直接授權和授權持股為主，國資委成立后，直接授權才轉變?yōu)殚g接授權為主。事實(shí)上，在中央層面中信集團、中投公司就是采用國務(wù)院直接授權模式，為兩類(lèi)公司的試點(diǎn)提供了重要經(jīng)驗。

　　國外對國有資本（企業(yè)）實(shí)行直接授權模式的做法

　　發(fā)達國家對于國有企業(yè)大量采用直接授權模式，由國家（政府）直接授權企業(yè)經(jīng)營(yíng)國有資產(chǎn)或投資運營(yíng)國有資本。如日本通過(guò)“特殊法人”的法律制度直接授權企業(yè)經(jīng)營(yíng)國有資產(chǎn)，實(shí)現“一企一法”。再如法國電力公司也是法國政府直接授權經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。

　　各國采取直接授權的方式是多種多樣的。除了日本的特殊法人方式外，還有金融機構控股模式（如巴西國家開(kāi)發(fā)銀行模式，直接授權巴西國家開(kāi)發(fā)銀行旗下的投資銀行運作國有資本）、主權基金控股模式（新加坡淡馬錫模式、馬來(lái)西亞國庫控股公司）、一般控股公司模式等等。

　　直接授權的好處是授權充分，可以高效執行國家戰略，但局限性也很明顯，如果公司治理失效則容易出現內部人控制。從世界各國的實(shí)踐看，實(shí)行直接授權的國家多為市場(chǎng)經(jīng)濟條件較好的國家，國有企業(yè)規模相對不大、數量相對少。

　　良好的國家治理和能力才能保障直接授權的效果。從各國實(shí)踐看，如果對授權企業(yè)的使命和功能定位不清晰，政府干涉企業(yè)過(guò)多，對國有企業(yè)實(shí)行穿透式管理等，即便實(shí)行直接授權也很難達到政府所預期的目標。馬來(lái)西亞就是直接授權不成功的例子，它模仿新加坡淡馬錫模式成立了國庫控股公司，但政府對企業(yè)投資過(guò)度干預，并設定多重目標，使得企業(yè)無(wú)法獨立經(jīng)營(yíng)，政府目標不能有效實(shí)現。因此，實(shí)行直接授權和間接授權需要結合各國的實(shí)際情況進(jìn)行選擇，無(wú)論選擇何種經(jīng)營(yíng)授權模式均要明晰政府和企業(yè)的邊界，明確企業(yè)的功能定位，健全企業(yè)治理結構和提高治理能力。

　　兩種授權模式各有利弊

　　授權模式是國資管理體制的一個(gè)技術(shù)性環(huán)節，雖然不是決定性因素，但對于推動(dòng)“政企分離”和激發(fā)兩類(lèi)公司活力有著(zhù)重要意義。兩種授權模式各有利弊、各有條件，需要在實(shí)踐中予以檢驗。

　　第一，間接授權模式的利弊。

　　兩類(lèi)公司改革試點(diǎn)以來(lái)，中央和地方的國有資本經(jīng)營(yíng)授權模式以間接授權模式為主，其利弊體現得較為充分。有利方面主要表現為：

　　快速推進(jìn)試點(diǎn)。這一模式在改革試點(diǎn)初期階段起到了一定的助推作用，中央和地方層面的兩類(lèi)公司實(shí)現了快速試點(diǎn)。間接授權不改變現有國資國企監管框架，改革推行難度小。將國資委直接管理的國有企業(yè)先“翻牌”，授予其改革探索的使命，可以立即啟動(dòng)試點(diǎn)。

　　漸進(jìn)式改革風(fēng)險較小。在當前的試點(diǎn)過(guò)程中，國資委在現有監管框架下逐步增加授權事項，改革探索的風(fēng)險較小。例如，在2016年中糧集團的試點(diǎn)方案中，國資委向中糧集團在資產(chǎn)配置、薪酬分配、市場(chǎng)化用人、體制改革、主營(yíng)業(yè)務(wù)范圍確定等18個(gè)事項進(jìn)行放權授權。2019年6月，國資委發(fā)布放權授權清單，重點(diǎn)選取了五大類(lèi)、35項放權授權事項，這些措施也有利于國有資本投資運營(yíng)公司的改革試點(diǎn)。另外，采取“一企一策”的方式對試點(diǎn)企業(yè)放權授權，也可以根據企業(yè)條件開(kāi)展試點(diǎn)。

　　充分利用現有企業(yè)的能力。試點(diǎn)企業(yè)都是特定領(lǐng)域的龍頭企業(yè)，集團總部形成了一定的資本投資和運營(yíng)能力。例如，國投集團本身就是一家投資控股公司，1995年設立以來(lái)，在市場(chǎng)競爭中逐步形成了“股權投資、股權管理、股權經(jīng)營(yíng)”和“資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與資本經(jīng)營(yíng)相結合”的運作模式。中國誠通于2005年被國資委確定為國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)，搭建國有資產(chǎn)重組和資本運作的平臺，探索中央企業(yè)非主業(yè)及不良資產(chǎn)市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化運作和處置的路徑。中國誠通以托管和國有產(chǎn)權劃轉等方式，重組整合了20多家中央企業(yè)和央企子企業(yè)，形成了人員安置、資產(chǎn)處置和投資運營(yíng)的豐富經(jīng)驗。

　　目前的間接授權試點(diǎn)實(shí)踐也暴露出一些問(wèn)題，這些問(wèn)題是多方面的原因造成的，但與間接授權模式有一定的關(guān)系。

　　增加了委托代理環(huán)節。間接授權模式增加了委托代理環(huán)節，即政府與國資監管機構之間的委托代理關(guān)系。在國資監管機構和兩類(lèi)公司之間的委托代理關(guān)系尚未完全理順的情況下，增加一層代理關(guān)系使得兩類(lèi)公司運作成效受到影響。

　　授權不充分限制兩類(lèi)公司發(fā)揮市場(chǎng)化專(zhuān)業(yè)運作主體作用。目前的間接授權，對兩類(lèi)公司的監管依據的是原有監管制度，對兩類(lèi)公司放權授權不充分。雖然2019年頒布了授權放權清單，但在投資、資產(chǎn)交易、工資總額管理等方面對兩類(lèi)公司的授權仍不充分。限制了兩類(lèi)公司市場(chǎng)化資本運作、大范圍參與國資國企改革重組、建立市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制的能力。

　　未針對性建立考核評價(jià)機制。兩類(lèi)公司與一般性產(chǎn)業(yè)公司在運營(yíng)標的、運營(yíng)模式、運營(yíng)目標上有本質(zhì)區別，一般產(chǎn)業(yè)企業(yè)的年度考核評價(jià)體系并不適用于兩類(lèi)公司。目前試點(diǎn)尚未針對兩類(lèi)公司的特點(diǎn)建立相應的考核評價(jià)機制，無(wú)法有效引導和激勵兩類(lèi)公司發(fā)揮功能作用。

　　兩類(lèi)公司難以跨越國資監管體系發(fā)揮作用。我國的國資管理體系主要可以分為國資委管理的產(chǎn)業(yè)企業(yè)體系、財政部管理的金融企業(yè)體系、計劃單列重點(diǎn)企業(yè)體系、行政事業(yè)單位所屬企業(yè)體系、教育部管理的高校企業(yè)體系、文化和旅游部管理的文化企業(yè)體系等。體系間相互獨立、管理分割，國有資本流動(dòng)受阻。目前兩類(lèi)公司主要是由國資委組建，在參與其他國資管理體系改革的過(guò)程中受到阻礙。

　　第二，直接授權模式的利弊。

　　直接授權模式的試點(diǎn)還沒(méi)有真正破題，所以還無(wú)法從本輪國資國企改革的實(shí)踐中總結利弊。從過(guò)去的實(shí)踐以及國外的經(jīng)驗看，直接授權可以緩解間接授權的一些問(wèn)題，但對試點(diǎn)企業(yè)的治理能力也要求更高。

　　直接授權有利于兩類(lèi)公司在政府的直接監管和指導下最大程度地按照國家的整體性目標和要求推進(jìn)國資國企改革；有利于在政府的統籌指導、協(xié)調下，實(shí)現跨國資管理體系參與資產(chǎn)改革重組和配置優(yōu)化，構建國資監管大格局，在服務(wù)國有經(jīng)濟布局結構調整中發(fā)揮更加積極的平臺作用；有利于幫助政府形成更全面、更具有針對性的政策，推進(jìn)改革的落地實(shí)施；有利于針對兩類(lèi)公司實(shí)現充分放權和授權，引導兩類(lèi)公司自主運營(yíng)，減少管理層級和行政干預，提升效率，避免疊床架屋。

　　直接授權模式需要具備一定的條件。首先，直接授權模式對企業(yè)授權比較充分，但也增加了內部人控制的風(fēng)險，需要建立起有效運行的現代企業(yè)治理機制，以確保實(shí)現貫徹落實(shí)上級決策部署與市場(chǎng)化運營(yíng)的有機結合；其次，被授權單位需要具備一定的規模和相應的資產(chǎn)、資本、資金運作能力，以確保能夠對授權范圍內的大規模、情況復雜的改革資產(chǎn)進(jìn)行有效的運作；最后，需要建立新的國資監管框架，進(jìn)行合法授權、監管，確保授權充分到位、監管有效并激發(fā)引導兩類(lèi)公司發(fā)揮功能作用。

　　分類(lèi)推行兩類(lèi)公司授權經(jīng)營(yíng)改革的政策建議

　　我國國有企業(yè)規模大、數量多、布局領(lǐng)域廣，各層級、各地方的政府部門(mén)在能力方面存在較大差異，各地區市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展水平也存在較大差異，因此現階段授權經(jīng)營(yíng)改革需要采取因地制宜的方式。當前實(shí)行以間接授權為主、直接授權為輔的試點(diǎn)方式是客觀(guān)選擇，但同時(shí)也要加快直接授權試點(diǎn)的步伐。

　　第一，深化間接授權模式改革，實(shí)現充分放權授權。

　　建議進(jìn)一步深化間接授權模式改革，充分落實(shí)兩類(lèi)公司作為在管理國有資本方面的職權。在國有資產(chǎn)重組整合、行政事業(yè)單位資產(chǎn)整合、投融資、薪酬人事等方面加強對兩類(lèi)公司的授權；根據兩類(lèi)公司在推進(jìn)資產(chǎn)重組、資產(chǎn)盤(pán)活、人員安置、資產(chǎn)配置、資本運作、產(chǎn)業(yè)孵化運作中的實(shí)際需要協(xié)調爭取相應的專(zhuān)項政策；以?xún)深?lèi)公司為平臺，加快推進(jìn)體系內國有企業(yè)分類(lèi)改革、非主業(yè)非優(yōu)勢資產(chǎn)剝離整合等。

　　第二，選擇具備條件的中央兩類(lèi)公司探索直接授權模式。

　　中央兩類(lèi)公司普遍規模較大，一些企業(yè)公司治理和運營(yíng)管控體系完善，運作能力強，在貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署方面具有良好的政治和物質(zhì)基礎。建議選擇中央兩類(lèi)公司中條件較好的企業(yè)開(kāi)展試點(diǎn)，如凈資產(chǎn)規模超過(guò)1000億元，建立起規范董事會(huì )，具有大規模復雜改革資產(chǎn)接收、有效盤(pán)活、運營(yíng)管理、重組整合、資本運作、產(chǎn)業(yè)孵化能力等。通過(guò)直接授權，擴大兩類(lèi)公司國有資本經(jīng)營(yíng)范圍，構建國有資產(chǎn)集中統一監管大平臺；形成大范圍接收、整合、配置資產(chǎn)和資本運作的能力，促進(jìn)國有資本的合理流動(dòng)，培育孵化關(guān)系國家安全、國計民生、國民經(jīng)濟命脈的重要產(chǎn)業(yè)；打造產(chǎn)融結合平臺，發(fā)揮橋梁與紐帶作用，在有效防范金融風(fēng)險的前提下，破解產(chǎn)融相互獨立、相互割裂的桎梏；建立市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制，構建國家主權財富運營(yíng)管理平臺。

　　第三，探索國有資本基金化管理的授權經(jīng)營(yíng)方式。

　　探索以政府或國資監管機構作為國有資本的出資人，并將運營(yíng)管理職能交由兩類(lèi)公司的國有資本基金化管理模式。實(shí)現國有資本出資人，從國有企業(yè)的直接管理者轉向基于出資關(guān)系的監管者；從關(guān)注企業(yè)個(gè)體發(fā)展轉向注重國有資本整體功能、布局結構、保值增值；重點(diǎn)管好資本布局、資本運作、資本收益、資本安全等內容；對兩類(lèi)公司“管理人”充分授權、不干預具體運作，并對運行結果實(shí)施監管考核。兩類(lèi)公司作為“管理人”，按照政府或國資監管機構的整體目標和要求，開(kāi)展國有資本的具體運營(yíng)，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局結構，促進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)要素的有效配置，提升企業(yè)競爭力，多維度、多層面提升國有資本價(jià)值，實(shí)現運營(yíng)目標。

　　第四，對兩類(lèi)公司建立科學(xué)有效的考核評價(jià)體系。

　　根據兩類(lèi)公司的使命職責建立科學(xué)有效的考核評價(jià)體系：一是對在落實(shí)國家戰略和促進(jìn)國資國企改革、中央企業(yè)改革中發(fā)揮作用的考核；二是對在資產(chǎn)接收整合運營(yíng)過(guò)程中有效維護人員穩定、運營(yíng)穩定，并通過(guò)運營(yíng)提升和業(yè)務(wù)孵化增加勞動(dòng)就業(yè)作用的考核；三是對實(shí)現國有資產(chǎn)價(jià)值提升或有效減少?lài)匈Y產(chǎn)損耗、防止國有資產(chǎn)流失的考核；四是對優(yōu)化配置提升資產(chǎn)效益或協(xié)同配置提升關(guān)聯(lián)資產(chǎn)綜合效益的考核；五是對引導國有資本向關(guān)系國民經(jīng)濟、國家安全關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)集中的考核。

　?。ㄗ髡呦祰鴦?wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所“國有資本投資運營(yíng)公司研究”課題組成員）