如何讓農村閑置的土地“活起來(lái)”，讓閑散土地得到合理利用，是助推鄉村振興戰略實(shí)施和美麗鄉村建設的重要課題，也是激發(fā)生產(chǎn)要素活力、統籌城鄉發(fā)展的關(guān)鍵一招。

　　2021年9月1日，國務(wù)院發(fā)布的《土地管理法實(shí)施細則》正式施行，進(jìn)一步掃清了這一改革的法律障礙。與此同時(shí)，多地農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的嘗試也在提速?！督?jīng)濟參考報》記者調研了解到，近年來(lái)，山東禹城、廣西北流等地創(chuàng )新開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市改革，健全入市制度體系、收益分配機制，激發(fā)農村土地資源活力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟發(fā)展，保障農民和集體收益，為鄉村振興帶來(lái)了“動(dòng)力”。

　　圖為廣西銅石嶺國際旅游度假區，該地采取集地入市方式解決了部分旅游項目建設用地。（受訪(fǎng)者供圖）

　　喚醒沉睡資源　激活鄉村產(chǎn)業(yè)

　　走進(jìn)山東禹城市倫鎮農村創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)產(chǎn)業(yè)園，標準化的廠(chǎng)房整齊排列，車(chē)間外車(chē)輛往來(lái)穿梭裝卸貨物，車(chē)間內工人正在抓緊生產(chǎn)。據了解，該產(chǎn)業(yè)園規劃建設面積1300余畝，目前已有78家企業(yè)入園，預計2021年底將達到100家，年可實(shí)現產(chǎn)值120億元，利稅6.5億元，吸納1萬(wàn)名群眾就業(yè)。

　　“產(chǎn)業(yè)園的土地指標都是通過(guò)農地入市獲得的，我們共激活長(cháng)期閑置的破產(chǎn)企業(yè)、僵尸企業(yè)沉睡土地29宗233畝，使用增減掛鉤指標和新增指標449畝，零星分散集體建設用地復墾調整入市指標447畝，一個(gè)上千畝的產(chǎn)業(yè)園就建起來(lái)了?！眰愭傸h委書(shū)記宋義民說(shuō)。

　　禹城市委書(shū)記滕海強說(shuō)：“之前，農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地不能交易，‘同地不同權’現象造成農村大量土地資源閑置；現在，我們充分利用試點(diǎn)機遇，在尊重農村發(fā)展實(shí)際和農民意愿的基礎上，通過(guò)農地入市盤(pán)活全市土地資源?！?/p>

　　推進(jìn)過(guò)程中，禹城市守住“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農民利益不受損”四條底線(xiàn)，明確鄉鎮政府、村民委員會(huì )、村民小組等作為入市主體，并賦予農地使用權出租、抵押、作價(jià)入股、轉讓等權能，實(shí)現集體建設用地與國有建設用地同等權利。

　　“我們通過(guò)集地入市發(fā)展旅游，每年入市收益有約60萬(wàn)元，每年還有額外旅游分紅?！睆V西北流市民安鎮豐村黨總支書(shū)記曾廣南說(shuō)，豐村拍賣(mài)出讓成交集體經(jīng)營(yíng)性建設用地160畝，用于廣西銅石嶺國際旅游度假區服務(wù)設施建設用地。

　　記者在度假區看到，入市地塊陳列有大片車(chē)馬雕塑，吸引不少游客參觀(guān)“打卡”，周邊建有停車(chē)場(chǎng)和相關(guān)辦公室。曾廣南說(shuō)，“五一”期間，度假區游客最多一天超2萬(wàn)人次。集地入市激發(fā)農村土地資源活力，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)了農民增收。

　　近年來(lái)，北流市創(chuàng )新形成集地入市交易“4454”模式，明確就地入市、整治后異地入市、城中村入市、新增建設用地入市4種入市途徑，確定了協(xié)議出讓、招拍掛出讓、出租、抵押4種交易方式，涵蓋工業(yè)、商業(yè)、住宅、旅游、公益5種用途地類(lèi)，制定了4類(lèi)土地增值收益調節金比例，其中工業(yè)和公益類(lèi)項目政府財政提取分配比例5%，旅游類(lèi)15%，商業(yè)類(lèi)最高50%。

　　北流市民樂(lè )鎮通過(guò)集地入市改革，建成一家村級集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)示范園，2020年6月香港德永佳集團·創(chuàng )科紡織（廣西）有限公司在此入駐。記者看到，廠(chǎng)房?jì)确譃榭p剪、燙熨、質(zhì)檢、打包等多個(gè)功能區，員工們正在趕制秋冬服裝。公司行政中心主任徐芳明說(shuō)，公司有400多位員工，多為周邊村鎮的村民，平均工資超過(guò)3000元/月。

　　北流市自然資源局局長(cháng)蔣享福介紹，北流市創(chuàng )新推進(jìn)商住用地入市、成片整治入市、公益用地入市、新增集體建設用地入市等，完成集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市312宗，入市面積2.15萬(wàn)畝，成交價(jià)款88.54億元。

　　圖為倫鎮創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)產(chǎn)業(yè)園，該產(chǎn)業(yè)園是通過(guò)農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市建設而成。（禹城市自然資源局供圖）

　　筑牢制度保障　釋放改革紅利

　　土地是農村最重要的資源。為保障農地公開(kāi)透明入市，禹城市制定出“地塊初審、項目論證、地價(jià)評估、民主表決、掛牌出讓、簽訂合同、繳納稅費、移交土地、產(chǎn)權登記”等九步具體程序，并配套以入市管理辦法、基準地價(jià)標準等9個(gè)規范性文件。如民主表決環(huán)節，禹城市要求由鄉鎮政府組織擬入市地塊所在村集體組織85%以上的戶(hù)代表，對入市意向、入市方案、入市底價(jià)等進(jìn)行表決，通過(guò)后方可入市，最大限度保障農民權益。

　　禹城市全域編制國土空間規劃，在全市10個(gè)鎮街各規劃建設一個(gè)產(chǎn)業(yè)園區，目前這些產(chǎn)業(yè)園區已吸引投資70億余元，成為推動(dòng)鄉村產(chǎn)業(yè)振興的重要載體?！拔覀內幸荒甑慕ㄔO用地指標僅為300畝，遠不能滿(mǎn)足發(fā)展需要，供需矛盾突出。而農地入市為鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了新動(dòng)能?！庇沓鞘凶匀毁Y源局黨組成員、自然資源服務(wù)中心主任王炳剛說(shuō)。

　　記者調研了解到，“農地入市”在讓閑置資源變資產(chǎn)，解決“產(chǎn)從哪里興”問(wèn)題的同時(shí)，還搭建起大學(xué)生、企業(yè)家到農村投資興業(yè)的平臺，增加了集體經(jīng)濟收入，拓寬了農民收入渠道，破解了鄉村振興“錢(qián)從哪里來(lái)”“人往哪里去”等難題。

　　莒鎮將閑散及碎片化的土地調整使用，建設了占地770余畝的嘉業(yè)小微企業(yè)創(chuàng )業(yè)園，目前已有54家企業(yè)投產(chǎn)，初步形成以食品加工和機械制造為主的產(chǎn)業(yè)集群，解決當地就業(yè)1600余人，人均年增收4萬(wàn)余元。莒鎮黨委書(shū)記李曉說(shuō)，鄉村振興產(chǎn)業(yè)先行，通過(guò)在家門(mén)口就地就近就業(yè)，群眾賺錢(qián)顧家兩不誤。

　　禹城市通過(guò)“農地入市”還充實(shí)集體收益3.1億元，村集體有錢(qián)干活、有地干事，基層黨組織帶動(dòng)力明顯提升。房寺鎮賈集村以40年土地使用權直接作價(jià)入股，與市供銷(xiāo)社聯(lián)合成立農業(yè)服務(wù)公司，除利潤對半分外，企業(yè)每年還給村集體兩萬(wàn)元土地使用費?！叭绻恋乇徽魇?，每畝只能獲得幾萬(wàn)元的一次性補償，我們就是‘失地農民’；作價(jià)入股后年年有工商經(jīng)營(yíng)收入，土地還是集體的?！辟Z集村黨支部委員孫英海說(shuō)。

　　北流市則在集地入市改革中邊實(shí)踐邊探索，建立同權同價(jià)、流轉順暢、收益共享的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市制度。

　　明確“列舉式”土地征收目錄，劃定征地與入市邊界。北流市自然資源局相關(guān)負責人介紹，在全國33個(gè)試點(diǎn)中，北流采取“列舉式”明確目錄，一改以往其他類(lèi)似政策中“描述式”模糊表述；凡是不符合《征收項目目錄》的項目，無(wú)論其主體、空間、級別、類(lèi)型，均不得動(dòng)用征收權來(lái)征收土地。不屬于土地征收目錄的21類(lèi)項目，通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市渠道保障項目用地。

　　推動(dòng)“三塊地”改革深度融合，健全入市制度體系。業(yè)內人士表示，北流市通過(guò)集體商住建設用地入市產(chǎn)生的資金收益，統籌平衡其他類(lèi)型用地入市收益，撬動(dòng)產(chǎn)業(yè)類(lèi)用地入市改革。北流市農民工創(chuàng )業(yè)園標準化廠(chǎng)房建設項目占用了部分農用地，由于施工時(shí)間較緊，當地嘗試新增集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，獲得批準新增用地90.21畝，及時(shí)解決了項目用地問(wèn)題，創(chuàng )新了縮小征地范圍后建設用地保障新途徑。

　　建立兼顧國家、集體和個(gè)人的收益分配機制，平衡各方利益。北流市農村土地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組辦公室副主任李景漢說(shuō)，當地積極探索創(chuàng )新“區片+安置類(lèi)型”綜合測算模式的入市土地增值收益保障標準和征地補償標準，從源頭上保障征收和入市兩者模式的補償基數平衡。同時(shí)，堅持政府主導項目、市場(chǎng)決定價(jià)格，實(shí)現農民獲得征地補償收益與入市增值收益基本平衡、政府土地財政收支保持基本平衡、企業(yè)競買(mǎi)土地價(jià)格基本平衡。由于不同土地用途入市出讓取得土地增值收益不同，當地住宅入市土地增值收益最高，因此政府財政提取的調節金比例也最高。

　　改革成效明顯　仍需規范管理

　　中國農業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授朱道林等專(zhuān)家認為，禹城市圍繞“農地入市”改革關(guān)鍵環(huán)節，在完善頂層設計、探索多種入市方式等方面，先行先試成效明顯。

　　北流市市長(cháng)華海德表示，2020年北流成為廣西首個(gè)財政收入超過(guò)30億元的縣（市），連續幾年排名廣西各縣（市）第一，2020年新增規模以上工業(yè)企業(yè)67家，這離不開(kāi)集地入市、土地征收制度改革、宅基地制度改革等一系列改革突破。

　　李景漢等受訪(fǎng)人士說(shuō)，通過(guò)入市改革，農村中原本是荒地、廢舊廠(chǎng)礦等實(shí)際未利用或低效利用的建設用地高效利用起來(lái)，盤(pán)活了農村集體土地資產(chǎn)，有效推動(dòng)土地節約集約利用。集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市和宅基地有償退出，增加農民集體土地收益，不少地區通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)扶持帶動(dòng)農民增收。

　　此外，在實(shí)施集地入市改革過(guò)程中，政府收取的土地增值收益調節金一部分用于鄉鎮基礎設施建設支出，提高城鄉公共服務(wù)水平，通過(guò)入市項目捆綁配套公共和基礎設施建設方式，完善基礎設施建設。

　　記者采訪(fǎng)了解到，一些地方在實(shí)踐中探索推行了就地入市、將原居民點(diǎn)和閑置產(chǎn)業(yè)用地高標準整治后入市、使用增減掛鉤指標進(jìn)行調整入市等多種方式，拓寬入市渠道。但集地入市改革試點(diǎn)仍存一些困難，目前還存在入市缺乏規范性文件、農地抵押融資難等問(wèn)題，亟須相關(guān)部門(mén)出臺政策進(jìn)一步支持。

　　集體經(jīng)營(yíng)性建設用地存量有限，用地指標也是影響項目推進(jìn)的“瓶頸”，隨著(zhù)入市工作推進(jìn)，后期復墾取得指標難度加大，農村集體無(wú)新增經(jīng)營(yíng)性建設用地指標，導致后期無(wú)地可入市。同時(shí)，當地還面臨入市地塊融資抵押?jiǎn)?wèn)題，銀行對入市地塊仍存在政策障礙，需上級部門(mén)協(xié)調解決。

　　據了解，在新修訂的《土地管理法》、近期頒布的《土地管理法實(shí)施條例》中，均對農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地提出了原則性規范意見(jiàn)，但尚未印發(fā)“農地入市”指導意見(jiàn)，入市工作缺少具體依據?！敖ㄗh國家盡快出臺相關(guān)規范性文件，規范入市工作，盤(pán)活鄉村閑置的土地資源，推動(dòng)鄉村振興和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展?！蓖醣傉f(shuō)。

　　盡管有關(guān)部門(mén)明確所有商業(yè)銀行均可開(kāi)展農地使用權抵押貸款業(yè)務(wù)，但大多數商業(yè)銀行對農地的認可度與國有土地相比存在較大差距，認為農地抵押權難以實(shí)現，與農民打交道存在較大顧慮?！澳壳坝沓鞘兄挥修r商銀行等開(kāi)展此項業(yè)務(wù)，中工建農四大商業(yè)銀行均未開(kāi)展，建議進(jìn)一步擴大金融支持范圍?！狈克骆傸h委書(shū)記柴立寶說(shuō)。

　　此外，因存量建設用地年代久遠，當初的土地取得成本與現行標準相比差距較大，如禹城市1999年之前沒(méi)有耕地開(kāi)墾費、新增建設用地土地有償使用費等兩項費用；2007年耕地占用稅標準為每平方米3.1至3.6元，而現行標準為每平方米21.5元，這導致精確測算農地成本存在困難。禹城市自然資源局局長(cháng)聶立波說(shuō)，建議國家明確土地增值收益核算辦法，可參照國有建設用地出讓平均增值收益分地區、分等級測算方法，確定農地入市平均增值收益標準。

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