●我國當前能源領(lǐng)域的主要問(wèn)題，更多反映出的是能源市場(chǎng)宏觀(guān)層面的總量問(wèn)題、結構問(wèn)題和區域問(wèn)題等，這給能源調控立法提出了多重任務(wù)。從問(wèn)題導向看，能源法立法應該重在調控，而不是監管。

　　●我國現行能源法律體系一直沿用監管型立法路徑，試圖通過(guò)能源法完成從多頭監管體制向統一監管體制的轉型，既無(wú)必要也不現實(shí)?？赏ㄟ^(guò)對現行監管立法的統一修改，并在多頭監管中建立有效的監管協(xié)調機制，解決實(shí)踐中監管沖突和監管真空問(wèn)題。

　　●應通過(guò)能源法確立能源產(chǎn)業(yè)調控體制機制和調控原則，合理引導和規范市場(chǎng)主體的能源生產(chǎn)與消費行為，優(yōu)化能源結構，促進(jìn)能源技術(shù)創(chuàng )新，提高能源生產(chǎn)和利用效率，促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)可持續發(fā)展。

　　2015年4月，國務(wù)院立法工作計劃將能源法列為全面深化改革和全面依法治國急需項目。同年6月，這部法律被列入十二屆全國人大二類(lèi)立法項目。目前，該立法項目正在深入推進(jìn)過(guò)程中，其送審稿及其修改稿正在不斷征求各方面意見(jiàn)。

　　在現有能源法律體系中，究竟應該如何定位能源法仍是普遍爭論的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。筆者認為，在能源法的體系化過(guò)程中，我國能源市場(chǎng)的發(fā)展亟須補入的不是一部“大而全”的能源市場(chǎng)監管法，而是一部旨在總量調控、結構調控、區域調控的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)型能源調控法，即將能源法定位為能源調控法更為可取。

　　立法取向應直面能源問(wèn)題的宏觀(guān)性

　　能源是人類(lèi)社會(huì )生存發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，能源供應和安全直接關(guān)系到國計民生與國家戰略競爭力?；谀茉磳?jīng)濟安全與社會(huì )公眾生活的至關(guān)重要性，現代市場(chǎng)經(jīng)濟國家一直把能源首先作為一種基本公共服務(wù)來(lái)提供，其次才將其作為一種商品來(lái)進(jìn)行監管。

　　歸納起來(lái)，我國當前能源領(lǐng)域現存的主要問(wèn)題是：能源領(lǐng)域的結構性、體制機制性等深層次矛盾日益凸顯，傳統能源產(chǎn)能結構性過(guò)剩問(wèn)題突出，可再生能源發(fā)展面臨多重瓶頸，天然氣消費水平明顯偏低與其供應能力階段性富余問(wèn)題并存，部分地區能源生產(chǎn)消費的環(huán)境承載能力接近上限，電力、熱力、燃氣等不同供能系統集成互補、梯級利用程度不高，跨省區能源資源配置矛盾日益加劇，等等。

　　凡此種種，更多反映出來(lái)的是能源市場(chǎng)宏觀(guān)層面的總量問(wèn)題、結構問(wèn)題和區域問(wèn)題等，這給能源調控立法提出了多重任務(wù)，需要能源法作出積極回應，并增加制度供給?？梢哉f(shuō)，從問(wèn)題導向看，能源法應該重在調控，而不是監管。

　　避免監管立法的簡(jiǎn)單重復

　　能源法的制度設計是中國能源法律制度與其他法律制度相連接的起點(diǎn)與歸屬，直接決定中國能源法律制度績(jì)效與制度成本之比，決定中國能源法律的制度結構。能源法律制度結構的形成與完善，必須立足于我國能源市場(chǎng)發(fā)展和能源法制體系化的客觀(guān)現實(shí)。

　　不少人提出，應將能源法定位為市場(chǎng)監管型的能源基本法，以此區別于《煤炭法》、《電力法》、《礦產(chǎn)資產(chǎn)法》、《可再生能源法》等能源單行法。但筆者對此持不同看法。我國現行能源法律體系一直沿用監管型立法路徑，并已在諸多立法中確立了“多頭監管”的能源管理體制。試圖通過(guò)能源法完成從多頭監管體制向統一監管體制的轉型，既無(wú)必要也不現實(shí)。通過(guò)對現行監管立法的統一修改，并在多頭監管中建立有效的監管協(xié)調機制，是解決實(shí)踐中監管沖突和監管真空問(wèn)題的可行路徑。

　　能源的安全、有效和持續供給以及能源結構的科學(xué)調整與節約利用，應是能源法律制度是否獲得合理安排以及評價(jià)其實(shí)施效果的重要標準。在產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)濟增長(cháng)方式、政府管理機制、社會(huì )平衡模式與自然生態(tài)體系等方面，能源法需要區別于現行立法，并真正發(fā)揮其應有的調控作用，以立法轉型真正帶動(dòng)能源發(fā)展的戰略轉型。

　　能源法需要促進(jìn)能源的市場(chǎng)化改革，放松對能源市場(chǎng)的政府管制，在激勵競爭中著(zhù)力提高能源供給效率和生態(tài)效益，改變能源供給結構并優(yōu)化用能方式，最終實(shí)現節能減耗與清潔環(huán)保的目標。

　　確立能源調控體制機制

　　多年來(lái)，我國確立了能源領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革方向，寄希望于通過(guò)還原能源的商品屬性，并利用價(jià)格杠桿來(lái)充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用并更好發(fā)揮政府作用。但到目前，國家對能源市場(chǎng)一直重監管輕調控，能源法的缺位使能源調控體制機制尚未理順，調控政策的實(shí)施效果在能源市場(chǎng)上不盡人意。

　　深入推進(jìn)政企分開(kāi)，分離自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，放開(kāi)競爭性領(lǐng)域和環(huán)節，是深化國有能源企業(yè)改革，建立統一開(kāi)放、競爭有序的現代能源市場(chǎng)體系的必然選擇。通過(guò)能源法，依法確立能源產(chǎn)業(yè)調控體制機制和調控原則，在依法調控理念下，建立調控目標決策制度、調控權力配置制度、調控工具搭配制度、調控程序法定制度以及調控責任追究制度，是正確處理好能源調控政策與法律的關(guān)系，合理引導和規范市場(chǎng)主體的能源生產(chǎn)與消費行為，優(yōu)化能源結構，促進(jìn)能源技術(shù)創(chuàng )新，提高能源生產(chǎn)和利用效率，促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)可持續發(fā)展的重要保障。

　　從五個(gè)方面構建能源調控法律制度

　　一是能源發(fā)展規劃制度

　　我國《能源發(fā)展戰略行動(dòng)計劃（2014-2020年）》指出，要堅持節約優(yōu)先戰略、立足國內戰略、綠色低碳戰略和創(chuàng )新驅動(dòng)戰略。為實(shí)施上述戰略，《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》在其第三十章中明確了建立現代能源體系的任務(wù)和目標。目前我國能源發(fā)展戰略規劃業(yè)已形成體系化的規劃群，形成了國家規劃與地方規劃相結合、行業(yè)總體規劃與行業(yè)專(zhuān)項規劃相結合的縱橫交錯型規劃格局，具有典型的時(shí)代性和指導性特征。

　　科學(xué)培育和發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)，需要通過(guò)能源法的制定。從我國國情和能源發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，著(zhù)眼長(cháng)遠，統籌處理好新型清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與傳統常規能源改造提升、自主創(chuàng )新與開(kāi)放發(fā)展、整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破以及市場(chǎng)基礎性作用與政府引導推動(dòng)的關(guān)系，明確不同規劃的編制依據和效力，做好各類(lèi)規劃之間的有效銜接和協(xié)調，建立高效透明的能源規劃實(shí)施評價(jià)制度和能源規劃實(shí)施監管體系，適時(shí)對各類(lèi)能源規劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)評估，確保規劃的目標任務(wù)落到實(shí)處。

　　二是能源結構優(yōu)化制度

　　這些年來(lái)，我國在北方和西部太陽(yáng)能資源和土地資源豐富地區，致力于科學(xué)、合理、有序地推進(jìn)光伏電站建設。在水能資源豐富的西南地區，則借助水電站外送通道和靈活調節能力，大力開(kāi)發(fā)建設多能互補形式的大型新能源基地?？梢哉f(shuō)，能源結構的轉型升級已經(jīng)在國家層面形成基本共識，但只有統籌好資源、環(huán)境和市場(chǎng)條件，積極轉變能源生產(chǎn)和消費理念，才能在調整能源產(chǎn)業(yè)結構和消費結構中實(shí)現優(yōu)化目標。

　　基于全國主體功能區規劃和大氣污染防治要求，立法需要充分考慮產(chǎn)業(yè)轉移與升級、資源環(huán)境約束以及能源流轉成本，著(zhù)力于能源生產(chǎn)總量和生產(chǎn)結構、能源消費總量和消費結構、能源供應能力和自給保障、能源系統效率和公共服務(wù)以及能源低碳環(huán)保和節約利用等方面的調控制度建設，有效化解實(shí)踐中棄風(fēng)、棄光、棄水和部分輸電通道閑置等資源浪費問(wèn)題。能源法一方面需要明確優(yōu)先發(fā)展可再生能源，安全高效發(fā)展核電，從而在多能互補前提下推進(jìn)能源替代，在降低煤炭消費比重的同時(shí)提高天然氣消費比重；另一方面，需要強化工業(yè)、交通、建筑節能和需求側管理，重視生活節能，嚴格控制能源消費總量過(guò)快增長(cháng)，這樣才能切實(shí)扭轉粗放用能方式，不斷提高能源使用效率。

　　三是鼓勵能源技術(shù)創(chuàng )新制度

　　從能源生產(chǎn)消費大國到能源科技裝備強國，我國還有很長(cháng)的路要走。目前來(lái)看，我國需要堅持推進(jìn)基礎性、綜合性、戰略性能源科技研發(fā)，不斷提升能源科技領(lǐng)域的整體競爭力，培育能源領(lǐng)域的新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)與新模式。尤其需要抓住能源綠色、低碳、智能發(fā)展的戰略方向，圍繞保障安全、優(yōu)化結構和節能減排等長(cháng)期目標，在重點(diǎn)創(chuàng )新領(lǐng)域投入更多資金和人力，提高能源科技自主創(chuàng )新能力和裝備制造國產(chǎn)化水平，最終帶動(dòng)和提升全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展質(zhì)量和效益。

　　通過(guò)能源法的制定，依法建立以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導向、政產(chǎn)學(xué)研用相結合的能源創(chuàng )新體系，并鼓勵建立多元化的能源科技風(fēng)險投資基金。需要強調的是，能源創(chuàng )新體系建設需要遵循能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢和發(fā)展規律，積極開(kāi)展能源與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的融合標準及融合模式的國際合作，實(shí)現新一代光伏、大功率高效風(fēng)電、生物質(zhì)能、氫能與燃料電池、智能電網(wǎng)、新型儲能裝置等核心關(guān)鍵技術(shù)的突破及其產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展分布式新能源技術(shù)綜合應用體，大幅降低二氧化碳排放強度和污染物排放水平，并逐步降低風(fēng)電、光伏發(fā)電的價(jià)格水平與補貼標準，深入推廣熱、電、冷、氣一體化集成供能和智能化供能用能方式，科學(xué)合理地引導市場(chǎng)預期，并通過(guò)自由公平競爭來(lái)促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級，實(shí)現能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

　　四是能源儲備應急制度

　　能源安全不僅是經(jīng)濟問(wèn)題，也是政治和軍事問(wèn)題，是國家安全體系的重要組成部分。我國雖為能源生產(chǎn)和消費第一大國，但油氣對外依存度依舊節節升高，進(jìn)而帶動(dòng)我國能源整體對外依存度也在快速上升?！赌茉窗l(fā)展戰略行動(dòng)計劃（2014-2020年）》提出，我國應建立國家儲備與企業(yè)儲備相結合、戰略?xún)渑c生產(chǎn)運行儲備并舉的儲備體系，建立健全國家能源應急保障體系，提高能源安全保障能力。

　　能源儲備和應急制度是能源供應安全的重要保障性措施，被稱(chēng)為能源供應的“安全閥”。建立健全能源儲備制度是能源法的重要任務(wù)之一，其涉及能源儲備的戰略與規劃、能源儲備模式的選擇、能源儲備資金的籌措以及能源國際合作等多方面的內容，在應對能源供應嚴重短缺、供應中斷或者價(jià)格劇烈波動(dòng)等突發(fā)事件時(shí)作用顯著(zhù)，可以在特殊時(shí)期保障能源有效供給，滿(mǎn)足國計民生的基本需求。能源應急與能源儲備緊密聯(lián)系在一起，能源應急制度則主要涉及應急的組織體系、應急預案的編制、應急措施的確定以及應急過(guò)程中相關(guān)主體的權力、權利、義務(wù)、責任等內容。從長(cháng)遠看，需要通過(guò)可操作性強的法律規則實(shí)現能源法的產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化和人本化，繼而促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)、能源安全與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。

　　五是能源需求側導引制度

　　在能源結構改革中，除了做好能源生產(chǎn)總量和生產(chǎn)結構的供給側調控外，還需要重視能源消費導向，充分發(fā)揮能源法和現行《節約能源法》等在消費側的調控作用。譬如，要控制煤炭消費總量，實(shí)施煤炭消費的減量替代，不斷降低煤炭消費的比重，與此同時(shí)逐步提高天然氣消費比重。在居民能源消費中采取多種形式做好宣傳工作，積極提倡綠色生活方式，引導居民科學(xué)合理用能，使節約用能成為全社會(huì )的自覺(jué)行動(dòng)。

　　能源法需要強化能源需求側的制度導引，把能源消費總量和能源消費強度作為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展重要的約束性指標，堅持需求側與供給側調控并重，完善市場(chǎng)機制與能源科技支撐體系，通過(guò)差別性的能源價(jià)格政策與價(jià)格調控工具等，引導電力、天然氣用戶(hù)自主參與調峰與錯峰用能，有效調節能源需求側的市場(chǎng)響應。通過(guò)智能電網(wǎng)、能源微網(wǎng)、電動(dòng)汽車(chē)和儲能等技術(shù)支撐，增強用戶(hù)參與能源供需平衡調節的行動(dòng)力與適應力。在此過(guò)程中，還需要把能源消費政策與能源產(chǎn)業(yè)政策、區域政策、投資政策、價(jià)格政策等有機協(xié)調起來(lái)，加強消費者教育和消費者權利保護，不斷豐富用戶(hù)的能源使用選擇權并提高用戶(hù)滿(mǎn)意度，吸引用戶(hù)主動(dòng)參與用能管理，使售電、售氣企業(yè)從傳統的強制用戶(hù)被動(dòng)接受消費逐步轉向支持用戶(hù)自主選擇消費。另外，也需要通過(guò)能源法不斷挖掘農村地區的能源消費潛力，在能源需求側管理中合理引導農民的清潔能源消費行為，通過(guò)調控創(chuàng )新激勵地方淘汰其落后產(chǎn)能，有效保護生態(tài)資源環(huán)境。（作者為中國社科院法學(xué)所研究員）

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