■新理念　新思想　新戰略——中國特色現代國企制度

　　完善公司治理結構是國企改革中的一個(gè)重要命題，但多年來(lái)我們的公司從機構設置的全面性看，已不差于西方發(fā)達國家，但其作用效果卻并不理想，原因在于公司治理關(guān)鍵不是靠公司治理結構的健全，而是依賴(lài)于公司治理機制的健全。公司治理是依法治國在企業(yè)中的體現，公司治理必須靠法律規則來(lái)確立，以此來(lái)規范各利益相關(guān)者之間的權利和責任關(guān)系，以此形成相互制衡的機制。

　　公司治理的本質(zhì)是制衡

　　公司治理是以股東為核心的各利益相關(guān)者之間相互制衡關(guān)系的總稱(chēng)，其實(shí)質(zhì)是各利益相關(guān)者在權利安排、利益分配及責任機制方面的契約關(guān)系。制衡機制以及作為其基礎的契約關(guān)系是公司治理的本質(zhì)所在。

　　“制衡”之“制”意為制約，“制衡”之“衡”意為平衡。公司治理中涉及很多利益相關(guān)者，他們的權利、利益和責任需要達到平衡，才能保持企業(yè)的長(cháng)效發(fā)展；而平衡都是通過(guò)不同利益主體的相互作用和相互制約才能形成，而不是通過(guò)一方對另一方的強制來(lái)實(shí)現。換言之，相互作用和相互制約形成的平衡只能是契約的產(chǎn)物。

　　目前國內不論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐和政策制定部門(mén)，在對公司治理的理解上存在著(zhù)很多偏頗。尤其突出的便是重“結構”輕“機制”，“完善公司法人治理結構”已經(jīng)成為人們的“口頭禪”，甚至在政策文件中也是這樣表述的，似乎結構健全了，公司治理就可以有效了。其實(shí)，公司治理結構只是組織機構問(wèn)題，包括股東大會(huì )、董事會(huì )（含獨立董事）、監事會(huì )和執行層等方面的公司治理機構設置。從機構設置的全面性看，中國已不差于西方發(fā)達國家，甚至有過(guò)之而無(wú)不及，但其作用效果卻嚴重落后于西方發(fā)達國家。

　　中國國有企業(yè)公司治理目前處于偏低水平，最重要的原因是我們沒(méi)有真正認識到公司治理的真諦是契約，而契約是建立在利益主體法律地位平等基礎上的，不是靠行政強制力來(lái)實(shí)現的?；貧w公司治理本質(zhì)，關(guān)鍵不是靠公司治理結構的健全，而是依賴(lài)于公司治理機制的健全。當然，也必須強調，公司治理結構是公司治理機制有效性的基礎。

　　公司治理的動(dòng)力機制：權利制衡

　　在公司治理結構中，關(guān)鍵是股東大會(huì )、董事會(huì )和經(jīng)理層。他們之間的關(guān)系不是縱向等級關(guān)系，而是彼此制衡關(guān)系。就股東大會(huì )和董事會(huì )的關(guān)系來(lái)說(shuō)，董事會(huì )并不能僅由某個(gè)或某類(lèi)股東（如大股東）所左右，中小股東在股東大會(huì )中的權利必須得到尊重；就董事會(huì )和總經(jīng)理的關(guān)系來(lái)說(shuō)，董事會(huì )任何成員并不能隨意干涉以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層的日常決策事務(wù)，原因就在于他們之間是契約關(guān)系。

　?。ㄒ唬┕蓶|之間的權利制衡

　　目前，股東大會(huì )選舉董事會(huì )多是走形式。對于國有控股公司來(lái)說(shuō)，則基本上是國資委或組織部門(mén)提出人選，然后再通過(guò)股東大會(huì )“選舉”，而這種“選舉”幾乎沒(méi)有落選的可能性。在這種情況下，股東大會(huì )選舉董事的動(dòng)力大大減弱，尤其是小股東，通過(guò)股東大會(huì )表達自己訴求以及選擇自己的代理人成為一種難以實(shí)現的奢求。

　　以累積投票為例。累積投票是保證中小投資者代表進(jìn)入董事會(huì )，保證他們參與公司決策與監督，實(shí)現股權制衡的重要機制。很多國有控股上市公司，由于國有股一股獨大，加之政府支持，使得國有大股東侵害民資中小股東的現象屢見(jiàn)不鮮，這導致中小股東不僅難以參與決策，也缺少對董事會(huì )監督的動(dòng)力，更難以通過(guò)董事會(huì )對經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行約束，因為他們基本沒(méi)有可能進(jìn)入作為決策和監督機構的董事會(huì )。根據我們的統計，2015年國有控股公司中有中小投資者累積投票的比例從2014年的20.44%“斷崖式”下降到8.70%，這對于試圖進(jìn)入國企參與混合所有制改革的民企來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是非常負面的一個(gè)信號，因為這意味著(zhù)實(shí)現混合所有制企業(yè)中各類(lèi)股東平等還只是停留在口頭或紙質(zhì)文件中，而沒(méi)有真正落到實(shí)處。

　　再以防止國資流失為例。這是國有大股東一再強調的，從純粹的經(jīng)濟主體角度，股東防止自己投入的資本不能流失，是沒(méi)有問(wèn)題的。引起爭議的是，代表國有股東的是政府，而政府作為公眾利益的代表，應該強調所有股東權利的平等保護，而不是只強調一方權利的保護，因為只強調保護一方，就容易侵害到其他利益相關(guān)方，對于國有控股的混合所有制企業(yè)來(lái)說(shuō)，其他利益相關(guān)方就是中小股東。

　　黨的十八屆三中全會(huì )指出，要不斷增強國有經(jīng)濟的活力、控制力和影響力。這句話(huà)在現實(shí)中產(chǎn)生了不少誤解，不少民營(yíng)企業(yè)家據此認為，國企發(fā)展混合所有制就是新一輪的國進(jìn)民退，因為民資進(jìn)入既有國企，只能做小股東，對國有大股東形不成制衡，最終結果只能是被國資所控制，從而造成民資的權益得不到保護，這成為民資參與國企混改的最大擔憂(yōu)。一些政府和國企負責人也有同樣的認識，認為如果國資不能控制民資，就會(huì )導致國資流失，而“國資流失”這頂帽子是任何國企負責人都承擔不起的。這成為國企負責人混改動(dòng)力不足的最重要的原因。

　　因此，國企發(fā)展混合所有制，不能強調國資對民資的控制，只能強調國資和民資的平等?？梢哉f(shuō)，國企混改成功的關(guān)鍵就是國有大股東和其他股東的權利平等和相互制衡，進(jìn)而才能形成國資和民資的合力，否則民資非但不愿意進(jìn)入，而且還會(huì )影響企業(yè)活力。

　?。ǘ┒聲?huì )和經(jīng)理層的權利制衡

　　公司治理是基于契約來(lái)規范的，這意味著(zhù)，公司治理層是沒(méi)有“一把手”概念的，“一把手”概念僅存在于經(jīng)營(yíng)層。根據公司法，董事長(cháng)由董事會(huì )選舉產(chǎn)生，而董事會(huì )是一個(gè)會(huì )議體，董事的權力是平等的，董事長(cháng)僅僅是“董事會(huì )召集人”，并不是凌駕于其他董事和總經(jīng)理之上的領(lǐng)導者。董事長(cháng)的職權具有組織、協(xié)調、代表的性質(zhì)，且限于董事會(huì )的職責范圍內，向總經(jīng)理授權進(jìn)行企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)管理工作的是董事會(huì )而不是董事長(cháng)。

　　董事長(cháng)成為“一把手”，其實(shí)質(zhì)是把董事長(cháng)職能置于與總經(jīng)理職能等同的位置，于是，董事長(cháng)作為董事會(huì )成員所承擔的監督角色與經(jīng)營(yíng)者作為被監督的角色一體化了。更重要的是，把董事長(cháng)確定為“一把手”意味著(zhù)董事長(cháng)變成了高管，由此使企業(yè)面臨潛在的治理風(fēng)險：一是使以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層失去了獨立性，經(jīng)理層動(dòng)力受挫，潛能難以充分發(fā)揮，這從前面所列企業(yè)家能力指數便可得知；二是總經(jīng)理成為“二把手”，非獨立性使得總經(jīng)理想方設法要成為董事長(cháng)，矛盾由此產(chǎn)生；三是由于日常決策失誤責任由總經(jīng)理承擔，但決策又往往是董事長(cháng)干預或參與所致，同樣激發(fā)矛盾；四是董事長(cháng)“一把手”地位，可能使其獨斷專(zhuān)行，增加董事長(cháng)犯罪風(fēng)險；五是總經(jīng)理會(huì )試圖謀求董事長(cháng)職位，可能會(huì )鋌而走險，增加總經(jīng)理犯罪風(fēng)險；六是如果董事長(cháng)來(lái)自國有大股東（這是普遍的情況），因其是“一把手”，那就很可能把大股東的意志強加于民資股東，這無(wú)疑會(huì )破壞公司治理層的契約關(guān)系和法律權利平等原則。

　　另外，董事會(huì )自身的職權也經(jīng)常被“架空”，表現在選擇經(jīng)理人方面，董事會(huì )難以真正通過(guò)經(jīng)理人市場(chǎng)選聘總經(jīng)理。根據我們對國有控股上市公司的統計，總經(jīng)理由市場(chǎng)選聘的比例，2013年和2015年分別是12.56%和8.41%，2015年比2013年出現了較大幅度的下降。對于國有控股公司來(lái)說(shuō)，很多董事會(huì )對總經(jīng)理的選聘并非都是由董事會(huì )獨立選聘，更多的是國資監管機構和組織部門(mén)主導選聘，就此看來(lái)，真正由董事會(huì )獨立選聘總經(jīng)理的比例是更低的。國資監管機構和組織部門(mén)主導選聘總經(jīng)理一般有三個(gè)來(lái)源：一是從政府中選派；二是從公司內部選拔，一般由某一副手接任；三是將其他國企的經(jīng)營(yíng)者調任該公司。由于國企的經(jīng)營(yíng)者擁有行政級別和行政待遇，因此基本上不存在從民營(yíng)企業(yè)家中選聘的問(wèn)題。實(shí)際上，民企中不乏優(yōu)秀的企業(yè)家，像法國，優(yōu)秀的民營(yíng)企業(yè)家是可以成為國企經(jīng)營(yíng)者的。

　　董事會(huì )依法聘任經(jīng)理層屬于其行使決策權的范疇，進(jìn)一步說(shuō)，經(jīng)理層的選擇是公司這個(gè)獨立主體的經(jīng)濟行為，而不是政府的行政行為。簡(jiǎn)單地套用黨政領(lǐng)導干部選拔模式，助長(cháng)了國企負責人熱衷于追逐“官本位”隱形政治福利的思想。因此，必須改變傳統的政府對企業(yè)負責人特別是董事長(cháng)與總經(jīng)理的“同紙任命”方式，形成政府依法監督企業(yè)、出資人推薦董事、董事會(huì )依法選聘經(jīng)理人的分層選拔任用方式。

　　國企高管（以總經(jīng)理為代表）的薪酬也不是董事會(huì )與高管談判的結果，這是高管權益被“架空”的又一重要表現，這導致高管薪酬激勵力度偏低，并成為影響高管能力發(fā)揮的重要因素。近幾年，對于國企高管，普遍采取了一刀切式的降薪政策，不僅使動(dòng)力不足問(wèn)題更加突出，而且人才流失也開(kāi)始凸顯。我們在考慮高管貢獻的基礎上，計算了中國上市公司高管薪酬指數（即高管薪酬與其貢獻的吻合度），2012年和2015年，國有控股公司高管薪酬指數分別為71.38和75.99，而非國有控股公司則分別是172.97和461.35，國有控股公司高管薪酬指數大大低于非國有控股公司。相對于2012年，2015年國有控股公司高管薪酬指數只是略微提升，而非國有控股公司高管薪酬指數則是大幅提升，這恐怕是國企人才流失的重要原因。

　　公司治理的約束機制：責任制衡

　　責任制衡可以從兩個(gè)方面解釋?zhuān)阂环矫?，責任是對稱(chēng)的，你對我負責，我也對你負責。比如總經(jīng)理要向董事會(huì )負責，董事會(huì )也要向總經(jīng)理負責?？偨?jīng)理向董事會(huì )負責容易理解，因為總經(jīng)理是由董事會(huì )聘任的。董事會(huì )向總經(jīng)理負責似乎不好理解，其實(shí)也不難，即董事會(huì )不能越權，隨意干預總經(jīng)理的日常決策，如果越權了，產(chǎn)生了不良后果，就要承擔相應的責任。另一方面，在權利清晰的前提下，每一利益相關(guān)方都要對自己的行為獨立承擔責任。比如，在董事會(huì )和總經(jīng)理職權明確且到位的情況下，董事會(huì )和總經(jīng)理都要對自己的違規、失誤、錯誤行為獨立承擔責任。

　　問(wèn)責制是公司治理的重要問(wèn)題。目前，國企也在加強黨管干部原則，但由于黨管干部原則和公司治理原則的問(wèn)責機制并不一樣，由此產(chǎn)生的問(wèn)題需要考驗人們的智慧。如董事會(huì )的問(wèn)責機制是通過(guò)相應的制度安排對失職的董事個(gè)人追究責任，　而如果某個(gè)董事是代表黨委會(huì )進(jìn)入董事會(huì )的，其表態(tài)代表黨委意見(jiàn)，　一旦有錯，　將如何問(wèn)責？如何才能實(shí)現二者的統一？

　　顯然，如何實(shí)現“各負其責”，并不是輕而易舉的。目前的制度安排并沒(méi)有提出具體解決對策。

　?。ㄒ唬┏鲑Y人對企業(yè)的監督責任

　　對于國企，中國目前存在比較嚴重的監督主體（部門(mén)）泛化現象，多主體監督導致監督變成過(guò)度干預、監督無(wú)效或低效，也使企業(yè)疲于應對，難以專(zhuān)心于企業(yè)經(jīng)營(yíng)，而監督者卻不用對監督的錯誤、失誤和低效承擔責任。按目前政策文件統計，有多達15個(gè)政府機構對國企有監督權，職權重疊、搭便車(chē)、互相推諉、各自為戰等問(wèn)題突出。而且，監督形式以行政化監督為主，由于行政處罰可以討價(jià)還價(jià)，從而滋生企業(yè)負責人的“關(guān)系擺平”心理。相反，法律監督嚴重缺位，這包括：（1）法律缺失，無(wú)法可依；（2）執法不力，有法不依；（3）處罰過(guò)輕，無(wú)威懾力。經(jīng)濟監督（即激勵）也很不到位，從而導致非正常獲利，甚至走向犯罪。

　?。ǘQ策主體的個(gè)體責任

　　目前參與國企決策的主體眾多，包括國有大股東（國資委）、黨委會(huì )、董事會(huì )等，卻無(wú)具體人對決策錯誤和失誤負責，也就難以追究責任。其中，國資委作為國務(wù)院的特設機構，被視為國有資本的出資人代表。作為出資人代表，其享有法定的對國有資本的監督權，這是毋庸置疑的。但國資委在行使監督職能時(shí)，考慮較多的是符合規定，　以合規為行為準則，而不是承擔風(fēng)險，　因而國資委往往表現出“超股東”的行為，把選擇董事、考核董事、任免企業(yè)負責人等權力，甚至企業(yè)業(yè)務(wù)決策權，都掌握在手中，而它又不可能對企業(yè)的經(jīng)營(yíng)失敗承擔責任。即使承擔責任，責任也難以落實(shí)到個(gè)人，因為國資委是一個(gè)機構。

　　即使董事會(huì )內部，也找不出明確的責任人，更無(wú)法明確責任的大小。在西方發(fā)達國家，如美國，通過(guò)董事會(huì )備忘錄制度，把董事會(huì )的集體責任轉換為董事的個(gè)體責任。美國的董事會(huì )備忘錄是一種嚴格的責任制度，它要求清晰、客觀(guān)地記載每個(gè)董事在董事會(huì )上的發(fā)言、投票、決策的可行性分析報告等事項，并要求每個(gè)董事對記載事項確認無(wú)誤后簽字，簽字的目的就是要承擔決策失誤和錯誤的責任。這種責任包括民事、刑事和行政三種并存的責任，而且每種責任的強度都足以使董事決策時(shí)不敢有絲毫懈怠。但是，中國迄今沒(méi)有建立起健全的董事會(huì )備忘錄制度。根據我們的統計，中國上市公司中有董事會(huì )備忘錄的公司占比一直處于很低水平，其中國有控股公司還呈下降趨勢，從2012年的5.89%下降到2015年的3.32%。不難看出，微不足道的責任，勢必導致董事決策的隨意性，尤其是獨立董事，行權時(shí)的　“附和性”普遍存在。

　　基于中國目前的實(shí)際，可以董事會(huì )備忘錄制度擴大到參與決策的每一個(gè)主體，包括黨委會(huì )的每個(gè)成員。要使每個(gè)參與決策的個(gè)體認識到，決策違規、犯錯和失誤的責任很大，從而促使他們謹慎決策，決策前要“做功課”。

　?。ㄈ┳晕壹s束機制

　　在西方發(fā)達國家，決策主體尤其是經(jīng)理人的自我約束被視為責任機制的重要方面。自我約束的作用要遠大于外部約束，因為外部約束是被動(dòng)的，而自我約束是主動(dòng)的。但是，自我約束不會(huì )自動(dòng)實(shí)現。實(shí)現自我約束的三個(gè)條件。一是責任者“犯錯”被懲罰的力度足夠大。這里的“犯錯”不僅包括違規違法，還包括決策和監督失誤甚至錯誤；二是責任一定要明晰到個(gè)人，且能夠明確責任大??；三是要有足夠的激勵力度。懲罰力度大和責任清晰，會(huì )使責任者犯錯和違規的成本極大提高；激勵力度大，則會(huì )使當事者做不好的損失太大。對于自我約束來(lái)說(shuō)，上述三個(gè)方面缺一不可。

　　另外，職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)也會(huì )促進(jìn)決策主體的自我約束。決策主體，包括高管和獨立董事，要更多的來(lái)自職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)，市場(chǎng)必須透明，這樣的市場(chǎng)具有信號傳導和懲戒作用，由此，能夠使決策主體切實(shí)感到，做好了有利于他們的職業(yè)發(fā)展，身價(jià)會(huì )上漲，甚至大漲；而做不好，則不利于他們的職業(yè)發(fā)展，身價(jià)會(huì )大跌，甚至終身不得不退出經(jīng)理人市場(chǎng)，包括被禁入。要少從高校、研究機構和退休的公務(wù)員中聘請獨董，因為他們不能受經(jīng)理人市場(chǎng)約束，干不好退出，對他們的職業(yè)生涯沒(méi)有任何影響。

　　公司治理是依法治國在企業(yè)中的體現，公司治理必須靠法律規則來(lái)確立，以此來(lái)規范各利益相關(guān)者之間的權利和責任關(guān)系，以此形成相互制衡的機制。目前，相對于發(fā)達國家完備的公司治理法律規則體系，中國公司治理相關(guān)法律則不同程度地面臨著(zhù)“立、改、廢、釋”的工作。在當前相對薄弱的法律基礎環(huán)境下，健全法律規則，應該成為完善國有企業(yè)法人治理的題中要義。

　?。ㄗ髡呦当本煼洞髮W(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任，教授，博導）

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