11月8日，江蘇省財政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，成為首個(gè)發(fā)文規范PPP發(fā)展的地方財政部門(mén)?！兑庖?jiàn)》提出，進(jìn)一步規范江蘇省政府和社會(huì )資本合作(PPP)項目，加強監管，防范風(fēng)險。

　　PPP即政府與社會(huì )資本合作。在2013年年底的全國財政工作會(huì )議上，時(shí)任財政部部長(cháng)樓繼偉提出推廣PPP。近四年過(guò)去，全國范圍已經(jīng)形成了總投資額10萬(wàn)億以上的項目庫。

　　進(jìn)入2017年以后，一系列規范PPP發(fā)展的政策文件亟待出臺。

　　目前，財政部、發(fā)改委正在積極醞釀規范PPP發(fā)展的政策。一位PPP監管層人士對經(jīng)濟觀(guān)察報表示，新規范的主旨思路將與此前已經(jīng)發(fā)布的相關(guān)規范的思路一致：比如嚴禁借PPP模式變相舉債融資;堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺;地方政府參與PPP項目時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會(huì )資本方的投資本金等。

　　“規范分很多層面，比如項目決策、融資方案、招標投標、合同簽訂等，對各個(gè)環(huán)節可能會(huì )出現問(wèn)題的方面進(jìn)行規范，規范的目的不僅僅是為了防范債務(wù)風(fēng)險，更是為了PPP的健康發(fā)展，行穩致遠?！鄙鲜霰O管層人士對記者表示。

　　“PPP這種模式，是世界范圍內通行的，世界很多國家都在推行。PPP在中國有三十多年歷史，模式本身不存在問(wèn)題，這和地方政府融資平臺以購買(mǎi)服務(wù)的名義購買(mǎi)工程等有本質(zhì)的區別，未來(lái)對PPP要規范地推進(jìn)，而不是停掉?！鄙鲜霰O管層人士對經(jīng)濟觀(guān)察報表示?！耙幏禤PP的目的是為了貫徹中央金融工作會(huì )議的精神，重點(diǎn)在于規范運作和防范風(fēng)險?！贝笤雷稍?xún)總經(jīng)理金永祥對經(jīng)濟觀(guān)察報表示。

　　江蘇邁出第一步

　　雖然2017年財政部在不斷強調要規范PPP，但是最先推進(jìn)的卻是地方政府。

　　11月8日，江蘇省財政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，在《意見(jiàn)》中，江蘇省財政廳提出將組織開(kāi)展PPP項目重點(diǎn)抽查，及時(shí)查處、糾正不規范行為，確保PPP模式規范發(fā)展。

　　在這份實(shí)施意見(jiàn)中，江蘇財政廳要求嚴格規范PPP項目庫管理、健全完善PPP項目方案審核機制，規范建立PPP項目財政支出責任臺賬，全面公開(kāi)PPP項目信息，加大PPP項目監督檢查力度，健全完善PPP工作體制機制。

　　同時(shí)，在《意見(jiàn)》中，江蘇財政廳要求各地應根據PPP項目進(jìn)展情況，及時(shí)在信息平臺上填報各階段信息，重點(diǎn)應公開(kāi)項目實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財政承受能力論證、項目采購文件、項目合同等關(guān)鍵內容。對公開(kāi)不及時(shí)的項目進(jìn)行通報，對提供信息不真實(shí)、不完整、不準確的項目責令限期整改，無(wú)正當理由拒不改正、超過(guò)一定時(shí)間且督促后仍未及時(shí)更新信息的將清退出項目庫。

　　根據財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫提供的數據，截至2017年9月末，江蘇省進(jìn)入準備、采購、執行階段的PPP項目210個(gè)，總投資4738億元，落地率為43.3%。

　　金永祥認為，此次江蘇省財政廳發(fā)文規范之后，預計未來(lái)會(huì )有更多省市的規范PPP文件陸續出臺。

　　E20研究院執行院長(cháng)薛濤認為，江蘇財政廳的文件成為地方落實(shí)財政部規范PPP的第一個(gè)落地文件，有著(zhù)明確的風(fēng)向標作用，可以預期的是，未來(lái)全國非運營(yíng)類(lèi)績(jì)效不易把控的大型項目面臨收縮，信息公開(kāi)度會(huì )進(jìn)一步提高。

　　中央層面的動(dòng)作

　　相關(guān)監管層人士對經(jīng)濟觀(guān)察報表示，目前發(fā)改委、財政部也在研究制定PPP的監管規范，規范的主旨思路與此前已經(jīng)發(fā)布的相關(guān)規范思路一致，比如嚴禁借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。

　　這一規范的出臺有跡可循。財政部、國資委在2017年年初之后一直在強調規范PPP的發(fā)展，并出臺相關(guān)政策。

　　5月，財政部聯(lián)合發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監會(huì )和證監會(huì )六部門(mén)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類(lèi)投資基金等方式違法違規變相舉債。

　　財政部副部長(cháng)、PPP工作領(lǐng)導小組組長(cháng)史耀斌在今年7月31日舉行的進(jìn)一步推進(jìn)PPP規范發(fā)展工作座談會(huì )上明確，要強化財政承受能力論證10%紅線(xiàn)的硬性約束，統一執行口徑，加強信息公開(kāi)。

　　2017年10月，國資委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)財務(wù)風(fēng)險管控的通知》(征求意見(jiàn)稿)，該意見(jiàn)針對了在PPP項目社會(huì )資本中扮演重要角色的國有企業(yè)。通知提出要求建筑類(lèi)央企累計對PPP項目投資不超過(guò)集團凈資產(chǎn)的40%，其他央企比例不超過(guò)20%。

　　今年11月1日，財政部金融司司長(cháng)王毅在第三屆中國PPP融資論壇表示：“對不具備條件、未規范開(kāi)展’兩個(gè)論證’的項目，特別是那些不屬于公共產(chǎn)品供給體系、自己的資本金不到位、資本金穿透以后都不是自有資金、未來(lái)項目運行沒(méi)有很好的績(jì)效、過(guò)度依賴(lài)政府付費的項目，我們有考慮把它剔除?！?/p>

　　同日，史耀斌在第三屆中國PPP融資論壇中表示，要按照黨的十九大整體部署精神和要求，提高規矩意識，維護市場(chǎng)秩序，強化管理，嚴控風(fēng)險，嚴守財政支出的10%紅線(xiàn)，保證PPP改革事業(yè)可持續發(fā)展。

　　該次論壇中，史耀斌還強調，在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡(jiǎn)單化作為政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底，重建設輕運營(yíng)、績(jì)效考核不完善，社會(huì )資本融資杠桿倍數過(guò)高等泛化異化問(wèn)題，積累了一些隱性的風(fēng)險?！皩Υ?，我們應高度警惕并要切實(shí)加以解決?！?/p>

　　短期項目或減少

　　根據財政部PPP中心數據顯示，截至9月末，全國入庫項目合計14,220個(gè)，累計投資額17.8萬(wàn)億元，覆蓋31個(gè)省(自治區、直轄市)及新疆兵團和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。其中，6,778個(gè)項目處于準備、采購、執行和移交階段，均已完成物有所值評價(jià)和財政承受能力論證的審核，納入管理庫，投資額10.1萬(wàn)億元;7,442個(gè)項目處于識別階段，尚未完成物有所值評價(jià)和財政承受能力論證的審核，是地方政府部門(mén)有意愿采用PPP模式的儲備項目，納入儲備庫，投資額7.7萬(wàn)億元。

　　金永祥認為政府方和社會(huì )資本方同時(shí)開(kāi)始規范，從長(cháng)久來(lái)講有助于PPP可持續發(fā)展，但近期PPP數量會(huì )有較大幅度下降。

　　E20研究院執行院長(cháng)薛濤認為，強化PPP規范，包括以下幾個(gè)方面：首先，可以重申或具體化明確化之前的相關(guān)規定，包括對投融資平臺本身的監管以及不合格項目出庫的可能性。特別是此前在PPP創(chuàng )新中被忽視的相關(guān)內容，比如政府性基金在PPP中的使用規范。

　　其次，還將收緊一些不適合PPP的項目或地區，其中包括工程導向的運營(yíng)績(jì)效約束特點(diǎn)不足的項目，同時(shí)還強調了對10%的剛性約束。

　　再次，要嚴格PPP的管理流程：比如突出PPP省級項目庫的作用，同時(shí)避免PPP名稱(chēng)的濫用，進(jìn)一步推進(jìn)信息公開(kāi)和責任追索制度，還有不同地區風(fēng)險預警制度等等?！靶枰⒁獾氖?，PPP政策不能左右搖擺，不能從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，要逐步規范。對于前期PPP項目，要以整改為主，只要能滿(mǎn)足PPP基本特征即可，重點(diǎn)抓好未來(lái)的PPP項目?！苯鹩老閷?jīng)濟觀(guān)察報表示。

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