??? PPP模式，即政府和社會(huì )資本合作模式，是近年來(lái)我國在公共服務(wù)供給機制上的重大創(chuàng )新，也是經(jīng)濟“穩增長(cháng)”和“調結構”的重要方式之一。為提高民營(yíng)企業(yè)參與積極性，一系列鼓勵性政策相繼發(fā)布，但研究顯示民營(yíng)資本在PPP領(lǐng)域中的市場(chǎng)份額自2015年底以來(lái)呈現出持續下降趨勢。為何民營(yíng)資本在PPP領(lǐng)域“裹足不前”？專(zhuān)家認為，當前PPP項目的合作模式和采購模式的限制、金融支持政策難以落實(shí)以及市場(chǎng)競爭加劇是導致民營(yíng)企業(yè)參與度逐漸下降的主要原因。對此，專(zhuān)家建議從提振信心、提升機遇和改善融資環(huán)境三方面著(zhù)手解決該問(wèn)題。

　　民營(yíng)資本在PPP領(lǐng)域市場(chǎng)份額持續走低

　　日前，專(zhuān)注于PPP行業(yè)大數據研究的市場(chǎng)機構明樹(shù)數據，跟蹤統計了2014年以來(lái)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目的數據，結果顯示，無(wú)論以成交規模占比還是以成交項目個(gè)數占比作為分析指標，民營(yíng)資本在PPP領(lǐng)域的市場(chǎng)份額自2015年底以來(lái)呈現出持續下降態(tài)勢。這些數據來(lái)源于中國政府采購網(wǎng)、各地方政府采購網(wǎng)、公共資源交易中心、上市公司公告、全國企業(yè)工商信息查詢(xún)系統等。

趙乃育 繪

　　數據顯示，2014年是我國新一輪PPP實(shí)踐的起始年，中央企業(yè)率先進(jìn)入這一市場(chǎng)，地方國有企業(yè)緊隨其后，民營(yíng)企業(yè)開(kāi)始逐漸參與；2015年，民營(yíng)資本在PPP領(lǐng)域的市場(chǎng)份額達到最高，當年民營(yíng)企業(yè)中標PPP項目個(gè)數占已落地項目總數的55.7%，民營(yíng)企業(yè)中標總投資規模占已落地項目總投資規模的35.5%；而2016年至今，民營(yíng)企業(yè)在PPP領(lǐng)域的擴張趨勢呈反轉態(tài)勢。截至今年7月，民營(yíng)企業(yè)中標PPP項目個(gè)數占比已下滑到47.6%，民營(yíng)企業(yè)中標總投資規模占比也下滑到24.7%。

　　明樹(shù)數據總經(jīng)理、財政部和發(fā)改委PPP專(zhuān)家庫雙庫專(zhuān)家肖光睿介紹說(shuō)，資格預審環(huán)節是PPP項目采購流程的一個(gè)重要環(huán)節，以民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目資格預審的情況作為其主動(dòng)參與意愿的指標，2015年末民營(yíng)企業(yè)主動(dòng)參與PPP項目的個(gè)數占比達到90%，但最新的數據顯示民營(yíng)企業(yè)參與資格預審的項目個(gè)數占比下滑到78%，這顯示出民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目的主動(dòng)性和通過(guò)PPP項目資格預審能力均呈現下滑趨勢。

　　數據顯示，2014年至今，共有約1200個(gè)民營(yíng)企業(yè)參與了國內的PPP項目，共獲得了約1900個(gè)、累計規模約1.5萬(wàn)億元的PPP項目。大部分民營(yíng)企業(yè)來(lái)自于山東省、浙江省、江蘇省以及北京市，這些區域也是傳統民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展較為活躍的地區。另外，民營(yíng)企業(yè)中，盡管非上市企業(yè)占據了大多數的市場(chǎng)份額，但上市企業(yè)整體呈現出更強的項目獲取能力，70家上市民營(yíng)企業(yè)共斬獲了超5000億元的PPP項目，占比超30%。而從行業(yè)背景看，建筑承包商背景的民營(yíng)企業(yè)是主力軍，獲得了近6000億元的項目總額，占比40%，與市場(chǎng)整體發(fā)展狀況較為一致。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任王一鳴認為，今年上半年財政部PPP項目民營(yíng)資本的參與率僅為47%，遠低于民營(yíng)資本在全社會(huì )固定資產(chǎn)投資61%的比重。這跟政府認為與民營(yíng)資本合作風(fēng)險較大，對民營(yíng)資本設立較高的門(mén)檻有關(guān)；也跟部分民營(yíng)資本對收益率要求過(guò)高，不愿參與公益性PPP項目有關(guān)；也跟一些民營(yíng)資本參與PPP項目的專(zhuān)業(yè)能力不足有關(guān)。

　　當前全國PPP項目建設已經(jīng)駛入快車(chē)道，項目數、投資額雙井噴。但民營(yíng)資本依舊面臨著(zhù)市場(chǎng)的公平準入和政府守信問(wèn)題，民營(yíng)資本的參與率、進(jìn)入率還有待繼續提高。

　　上海市工商聯(lián)主席王志雄表示，現在凡是有保障、有盈利的好的PPP項目，民營(yíng)資本取得還是有一定的困難。另外，PPP的投資周期一般要長(cháng)于公共部門(mén)的任職周期，所以民營(yíng)資本對政府部門(mén)“新人不認舊賬”的情況還很擔憂(yōu)。

　　三大因素導致民營(yíng)企業(yè)參與度下降

　　專(zhuān)家認為，當前PPP項目的合作模式和采購模式的限制、金融支持政策難以落實(shí)以及市場(chǎng)競爭加劇是導致民營(yíng)企業(yè)參與度逐漸下降的主要原因。

　　當前PPP項目的合作模式和采購方式強調投資、建設、運營(yíng)全生命周期服務(wù)能力的整合和投資能力考察先行，使得整體資信能力偏弱的民營(yíng)企業(yè)在競爭的時(shí)候已經(jīng)輸在了起跑線(xiàn)上。而資本實(shí)力較強、業(yè)務(wù)領(lǐng)域大而全的國有企業(yè)具備了參與PPP項目的天然優(yōu)勢。

　　目前對民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目的金融支持政策并沒(méi)有改善民營(yíng)企業(yè)整體的融資條件，民營(yíng)企業(yè)尤其是非上市民營(yíng)企業(yè)在沒(méi)有外部增信的條件下很難得到金融機構的青睞，大量金融資源實(shí)際上被中央企業(yè)、地方國有企業(yè)所獲得，在融資渠道和融資成本上的劣勢制約了民營(yíng)企業(yè)持續參與PPP項目的能力。

　　據業(yè)內人士介紹，民營(yíng)企業(yè)的報價(jià)水平位于中央企業(yè)和地方國有企業(yè)之間，但在融資成本顯著(zhù)高于上述二者的情況下，民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目的盈利空間弱于其競爭對手，長(cháng)此以往顯然會(huì )影響民營(yíng)企業(yè)持續參與PPP項目的動(dòng)力和信心。

　　市場(chǎng)競爭加劇影響民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)份額，這主要表現為地方國有企業(yè)通過(guò)跨層級或跨區域投資大量參與PPP項目，其中作為競爭性行業(yè)的地方建筑類(lèi)國企充當了向社會(huì )資本轉型的急先鋒。

　　自2014年新一輪PPP實(shí)踐以來(lái)，具有我國特色的“社會(huì )資本”取代了西方傳統意義上的“私營(yíng)資本（Private）”，成為PPP市場(chǎng)供給端的主體。在社會(huì )資本中，央企、地方國企代表公有制經(jīng)濟體和以民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)為代表的非公有制經(jīng)濟體展開(kāi)競爭。

　　清華大學(xué)PPP研究中心常務(wù)副主任楊永恒認為，國企參與太多，必然會(huì )產(chǎn)生擠出效應，導致民營(yíng)企業(yè)進(jìn)不來(lái)；另外，若國企依然主導PPP項目，那項目整體的經(jīng)濟、社會(huì )效率還會(huì )低下，就達不到原來(lái)期待的改革效果。

　　杜絕“隱性歧視”提升民營(yíng)資本參與度

　　專(zhuān)家建議明確PPP模式長(cháng)期發(fā)展的政策預期，建立公平公正的風(fēng)險分配體系，完善PPP領(lǐng)域信息披露機制，建立PPP爭議的多元糾紛解決機制，以此來(lái)提振民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目信心。

　　肖光睿表示，PPP項目周期通常在10年以上，期間需要社會(huì )資本在資金、人員和資源等方面長(cháng)期投入，尤其是民營(yíng)企業(yè)需要相應地制定和調整企業(yè)發(fā)展戰略。相較于國有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)抗風(fēng)險能力相對較弱，參與PPP更加需要穩定、連貫和可預期的長(cháng)期政策。

　　有受訪(fǎng)企業(yè)表示，在PPP實(shí)踐中政府“甲方”和民營(yíng)企業(yè)“乙方”的舊思維依然普遍存在，在日趨激烈的市場(chǎng)競爭下愈發(fā)明顯，地方政府存在著(zhù)過(guò)度轉移風(fēng)險的趨勢。同時(shí)，關(guān)于政府義務(wù)留下的模糊空間更讓民營(yíng)資本“如鯁在喉”，成為影響企業(yè)和金融機構信心的一個(gè)重要原因。

　　另外，從提升民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目機會(huì )入手，專(zhuān)家建議應避免不合理打包實(shí)施和采購PPP項目的行為，杜絕PPP項目采購時(shí)的“隱性歧視”行為，避免過(guò)度限制聯(lián)合體內部的權利義務(wù)分配空間，鼓勵民營(yíng)企業(yè)以聯(lián)合體形式參與，同時(shí)要嚴格限制對地方競爭性國企的隱性補貼。

　　有企業(yè)表示，當前PPP項目采購過(guò)程中，對于民營(yíng)企業(yè)的“顯性歧視”已經(jīng)普遍得到消除，但“隱性歧視”仍然普遍存在，如遠高于項目實(shí)際需求的注冊資本實(shí)力、資產(chǎn)規模要求、融資能力、業(yè)績(jì)水平、人員配置水平要求。同時(shí)，目前主流的PPP項目采購過(guò)程中，地方政府往往會(huì )對聯(lián)合體數量、聯(lián)合體資質(zhì)、聯(lián)合體出資做出約定，限制了聯(lián)合體內部?jì)?yōu)化權利義務(wù)分配的空間，甚至部分項目直接禁止聯(lián)合體形式參與，使得大量具備專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域服務(wù)能力但出資能力不強的民營(yíng)社會(huì )資本和具備出資能力但缺乏專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力的金融機構無(wú)法參與。

　　此外，從改善民營(yíng)企業(yè)參與PPP融資環(huán)境入手，專(zhuān)家建議應加強對PPP領(lǐng)域整體信貸總量的支持，加強對金融機構的權益保護，著(zhù)力培育真正的長(cháng)期股權投資機構，建立融資支持和風(fēng)險保障等外部增信機制，推動(dòng)項目融資模式的運用，并加快PPP二級市場(chǎng)的培育。

　　有不少企業(yè)反映，在今年趨緊的金融環(huán)境下，企業(yè)所能享受到的融資資源又被進(jìn)一步壓縮，邊際融資條件惡化的程度超過(guò)了中央企業(yè)和地方國有企業(yè)，一定程度上也影響了民營(yíng)社會(huì )資本參與PPP項目的積極性。