日前，江蘇省發(fā)布我國首個(gè)地方版強化政府和社會(huì )資本合作（PPP）監管的規范文件，從地方層面再度強調嚴禁借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。

　　在地方落實(shí)PPP從嚴監管的同時(shí)，頂層設計和中央部門(mén)層面也將“規范”作為推進(jìn)PPP工作的重中之重?！督?jīng)濟參考報》記者獲悉，財政部醞釀啟動(dòng)對PPP項目庫中的項目“過(guò)篩子”，剔除不合規項目。同時(shí)，PPP立法進(jìn)程也在加速推進(jìn)，有關(guān)部門(mén)就“PPP條例征求意見(jiàn)稿”中收集到的意見(jiàn)已經(jīng)進(jìn)行了初步梳理。

　　出爐　首個(gè)地方版PPP規范文件發(fā)布

　　近日，江蘇省財政廳官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），進(jìn)一步規范PPP項目?！兑庖?jiàn)》指出，嚴禁借PPP模式變相舉債融資，堅決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。

　　在這份實(shí)施意見(jiàn)中，江蘇財政廳要求嚴格規范PPP項目庫管理，健全完善PPP項目方案審核機制，規范建立PPP項目財政支出責任臺賬，全面公開(kāi)PPP項目信息，加大PPP項目監督檢查力度，健全完善PPP工作體制機制。

　　依據《意見(jiàn)》，江蘇對地方政府參與PPP項目提出“四個(gè)不得”，即不得以任何方式承諾回購社會(huì )資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會(huì )資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì )資本方承諾最低收益，不得對PPP項目提供擔?；蛘叱鼍呷魏芜€款承諾。此外，《意見(jiàn)》還就規范建立PPP項目財政支出責任臺賬做出部署，明確要強化財政承受能力論證10%“紅線(xiàn)”的硬性約束。

　　財政部PPP中心數據顯示，截至9月末，江蘇省進(jìn)入準備、采購、執行階段的PPP項目210個(gè)，總投資4738億元，落地率為43.3%。

　　值得關(guān)注的是，這是我國地方政府出臺的首個(gè)強化PPP監管的規范性文件。業(yè)內預計，繼江蘇省之后，或有更多地方版規范文件出爐。

　　大岳咨詢(xún)總經(jīng)理金永祥對《經(jīng)濟參考報》記者表示，江蘇此次發(fā)布的文件與財政部的要求是一致的，要規范PPP項目，防控風(fēng)險。江蘇的PPP體量不大、大體規范，發(fā)文規范較容易。有些省份PPP項目多，不規范的項目可能也多，規范的壓力會(huì )比較大。

　　據悉，不少地方也已開(kāi)始積極探索PPP規范發(fā)展的制度建設。例如，安徽省從制度設計和政策安排層面，明確了適用于PPP模式的項目類(lèi)型、伙伴選擇、合同管理、績(jì)效評價(jià)和退出機制等，進(jìn)一步厘清了政府和社會(huì )資本的邊界，明確了政府和社會(huì )資本的權利與義務(wù)關(guān)系，有效防范PPP模式推廣過(guò)程中的政府爽約和企業(yè)失信等。

　　推進(jìn)　PPP立法進(jìn)程提速

　　頂層設計方面，PPP立法一直備受關(guān)注。業(yè)內指出，當前PPP相關(guān)法律層級不高、法律沖突較多、政策銜接不暢等問(wèn)題已經(jīng)掣肘了PPP工作的順利開(kāi)展?！敖陙?lái)，各方針對PPP出了很多政策，但依然沒(méi)有一部能夠解決基本保障問(wèn)題的法律。立法解決的是大的原則性問(wèn)題，根本意義在于從法律上明確地位，提供保障和依據?！苯鹩老楦嬖V《經(jīng)濟參考報》記者。

　　今年7月，國務(wù)院法制辦公開(kāi)了由國務(wù)院法制辦、國家發(fā)展改革委、財政部起草的《基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》，并公開(kāi)征求意見(jiàn)。這標志著(zhù)，備受業(yè)界關(guān)注的PPP立法獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　財政部條法司副司長(cháng)周勁松日前在第三屆中國PPP融資論壇期間表示，目前來(lái)看，社會(huì )各界對征求意見(jiàn)稿的主要意見(jiàn)在于：一是名稱(chēng)，“政府和社會(huì )資本合作條例”更為簡(jiǎn)潔?；A設施和公共服務(wù)不屬于同一范疇的概念，基礎設施是公共服務(wù)的組成部分，兩者不宜并列。二是政府和社會(huì )資本合作的定義。條例征求意見(jiàn)稿的定義中，可以采取哪些競爭性方式選擇社會(huì )資本方，是否僅由社會(huì )資本方負責項目的投資建設運營(yíng)。三是社會(huì )資本方的范圍。大部分社會(huì )資本方難以同時(shí)具有投資建設運營(yíng)能力，應當允許其他組織形式的社會(huì )資本方（如非營(yíng)利組織）參與，明確聯(lián)合體作為社會(huì )資本方的情形，不得作為社會(huì )資本方的限制性規定等。四是PPP模式的評估論證機制。征求意見(jiàn)稿規定，擬定合作項目實(shí)施方案，從經(jīng)濟效益、社會(huì )效益等方面對采用政府和社會(huì )資本合作模式的必要性、合理性組織開(kāi)展評估，但沒(méi)有寫(xiě)明“物有所值評價(jià)”程序，給實(shí)踐造成了一定的誤解和困惑。

　　在國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春看來(lái)，PPP立法是將實(shí)踐中被廣泛接受的理念性、原則性?xún)热萆仙秊榉?，以更好地服?wù)實(shí)踐。應貫徹依法治國、科學(xué)立法、民主立法的要求，盡快修改和完善好PPP條例，以保障社會(huì )資本的利益訴求，引導社會(huì )資本更多地參與PPP，促進(jìn)我國PPP規范發(fā)展。

　　從嚴　PPP迎“最嚴規范”

　　無(wú)論是地方版規范文件的出爐，還是頂層設計的加速推進(jìn)，都釋放出PPP監管規范從嚴的信號。有業(yè)內人士稱(chēng)，PPP正迎來(lái)“最嚴規范”。

　　據統計，截至今年9月底，全國已進(jìn)入開(kāi)發(fā)階段的項目達6778個(gè)，總投資約10.1萬(wàn)億元，其中已落地項目2388個(gè)，投資額約4.1萬(wàn)億元。我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)。

　　不過(guò)，財政部副部長(cháng)、PPP工作領(lǐng)導小組組長(cháng)史耀斌坦言，在PPP改革取得預期成果的同時(shí)，我們也要清醒地認識到，在PPP改革實(shí)踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡(jiǎn)單化作政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底，重建設輕運營(yíng)、績(jì)效考核不完善，社會(huì )資本融資杠桿倍數過(guò)高等泛化異化問(wèn)題，積累了一些隱性的風(fēng)險。對此，我們應高度警惕并要切實(shí)加以解決。

　　中央層面，PPP規范文件近期密集出臺。今年5月，財政部聯(lián)合發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監會(huì )和證監會(huì )發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類(lèi)投資基金等方式違法違規變相舉債。10月，國資委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)財務(wù)風(fēng)險管控的通知》征求意見(jiàn)稿，要求建筑類(lèi)央企累計對PPP項目投資不超過(guò)集團凈資產(chǎn)的40%，其他央企比例不超過(guò)20%。

　　《經(jīng)濟參考報》記者日前獲悉，財政部將強化10%的財政支出紅線(xiàn)，重點(diǎn)警惕明股實(shí)債等風(fēng)險。與此同時(shí)，還將啟動(dòng)全國PPP入庫項目的一輪大篩查，堅決清理篩查不規范項目。對不具備條件，沒(méi)有規范開(kāi)展“兩個(gè)論證”（物有所值評價(jià)和財政承受能力論證）的項目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒(méi)有建立長(cháng)期按效付費機制，以及過(guò)度依賴(lài)政府付費的項目，將予以剔除。

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