中國區域發(fā)展正呈現新特征，中心城市、都市圈和城市群時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)三角區域一體化、粵港澳大灣區建設，正在成為引領(lǐng)區域發(fā)展的重要增長(cháng)極。區域發(fā)展在差異化、一體化與互補性中前行，仍然面臨空間發(fā)展統籌不足、省市事權劃分不清、一體化配套機制不完善等問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善區域戰略統籌機制。要實(shí)現跨區域協(xié)同發(fā)展，創(chuàng )新政府治理方式將是長(cháng)期命題。如何發(fā)揮好政府角色和市場(chǎng)手段“兩只手”的作用?

　　27日下午，論壇舉行“中國區域發(fā)展的都市圈時(shí)代”分會(huì )，《財經(jīng)》雜志執行主編、《財經(jīng)》智庫總裁張燕冬、華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院院長(cháng)顧強、華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院首席經(jīng)濟學(xué)家賈康、中泰證券首席經(jīng)濟學(xué)家兼研究所所長(cháng)李迅雷、北京師范大學(xué)都市圈研究中心主任劉學(xué)敏、中國國務(wù)院參事、北京大學(xué)光華管理學(xué)院特聘教授徐憲平和中國國家發(fā)展和改革委員會(huì )學(xué)術(shù)委員會(huì )委員張燕生就中國區域發(fā)展都市圈時(shí)代的現狀和未來(lái)進(jìn)行深入探討。

　　優(yōu)先發(fā)展現代化都市圈

　　徐憲平說(shuō)，培育發(fā)展現代化都市圈，比起構建跨區域城市群，更能產(chǎn)生積極的落地效應和示范效應。2010年，我在發(fā)改委工作的時(shí)候，負責編輯了全國的功能區規劃，對我們國家960萬(wàn)平方公里資源環(huán)境的承載能力進(jìn)行了分析評估。在確定農業(yè)主產(chǎn)區、生態(tài)功能區的同時(shí)，劃分了21個(gè)城市群。當時(shí)預測未來(lái)中國人口的高峰為14多億，10億城鎮人口就集中分布在21個(gè)城市群。

　　2014年3月份出臺了國家新型城鎮化規劃，特別是十九大，提出中國城鎮化的發(fā)展是以城市群為主體形態(tài)、帶動(dòng)大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展。但客觀(guān)上講，各區在過(guò)去的一段時(shí)期，無(wú)論是在區域的發(fā)展中，還是在城市化的發(fā)展中都存在一個(gè)比較突出的問(wèn)題：一些區域戰略確定的地理單元太大，包括十幾個(gè)省，各城鎮間難以形成針對性、差別性的區域發(fā)展戰略，缺乏區域間協(xié)同發(fā)展機制。

　　現代化都市圈是以超大、特大城市為強大支撐，以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的緊湊型、緊密型的空間生態(tài)，基本上在一個(gè)省的行政區劃內，如說(shuō)長(cháng)三角的南京都市圈，杭州都市圈，長(cháng)江中游城市群的武漢都市圈，重慶都市圈，成都都市圈，關(guān)中平原的西安都市圈，基本可形成共識，整合資源，探索創(chuàng )造可以一體化發(fā)展、差異化發(fā)展的都市圈經(jīng)驗和模式。都市圈創(chuàng )造出來(lái)的經(jīng)驗可以以圈帶群，逐步推廣。

　　張燕生認為，當前區域發(fā)展出現了一些新的趨勢，粵港澳大灣區是在一個(gè)國家，二種制度，三個(gè)關(guān)稅區的情況下，推動(dòng)粵港澳下一步建設國際一流灣區和世界級城市群。

　　根據粵港澳的規劃，一是要以港深帶動(dòng)東莞和惠州– 整個(gè)珠三角東岸地區的發(fā)展?；浉郯拇鬄硡^在創(chuàng )新驅動(dòng)方面存在差異。從全社會(huì )研究和經(jīng)費支出占GDP比例來(lái)看，深圳的研發(fā)強度4.13，一年投創(chuàng )新的錢(qián)900億。廣州的研發(fā)強度2.6，香港的研發(fā)強度0.73，一年投創(chuàng )新的錢(qián)，大致上應該是155億?？梢?jiàn)，在粵港澳大灣區最有創(chuàng )新活力的地方是深圳。但是，深圳在基礎研究、一流大學(xué)和人才、應用研究、一流科研院所和開(kāi)發(fā)試驗研究，以及共性技術(shù)、公共技術(shù)研究創(chuàng )新鏈領(lǐng)域缺乏優(yōu)勢，而香港在這方面優(yōu)勢明顯，它有四所一流的大學(xué)，有一流的多層次資本市場(chǎng)和直接融資效率最高的現代金融，而且香港的現代服務(wù)業(yè)具有世界級的競爭優(yōu)勢。因此，香港和深圳的合作是強強聯(lián)合，香港的優(yōu)勢恰恰是深圳的短板，深圳的優(yōu)勢恰恰是香港的短板。

　　二是廣佛。廣州下一步要打造國際大都市，廣州的商貿，廣州的大學(xué)，廣州的服務(wù)是很強的，它是一個(gè)很包容的城市。佛山是草根經(jīng)濟，傳統制造業(yè)發(fā)達。佛山有二家龍頭企業(yè)都進(jìn)入了世界500強，一家是房地產(chǎn)企業(yè)碧桂園，它計劃在未來(lái)幾年拿出800億人民幣，研發(fā)建筑機器人和建筑智能化;還有一個(gè)企業(yè)是美的，美的去年的銷(xiāo)售額超過(guò)了2600億，在工業(yè)機器人、智能化，自動(dòng)化方面力爭實(shí)現從高速增長(cháng)到高質(zhì)量增長(cháng)。

　　粵港澳大灣區再現出良好的發(fā)展態(tài)勢，但核心要解決三個(gè)問(wèn)題，一是動(dòng)能轉化，二是結構轉化，三是模式轉換。未來(lái)，粵港澳大灣區要打造成國際一流灣區，就要解決高端支撐和未來(lái)環(huán)境的支撐。

　　其余幾個(gè)地區如海南，2020年打造成中國特色自由貿易港，成為全球開(kāi)放程度最高的區域，根據國家的指導意見(jiàn)，2035年海南的營(yíng)商環(huán)境要躋身全球前列，香港的營(yíng)商環(huán)境目前全球第四。海南要成為全球開(kāi)放程度最高的區域，核心問(wèn)題就是要解決體制建設，能力建設。長(cháng)江經(jīng)濟帶的下游城市已經(jīng)進(jìn)入到了創(chuàng )新驅動(dòng)，中游城市群依然處在投資驅動(dòng)，上游城市群仍然處在資源驅動(dòng)，因此如何解決區域協(xié)調發(fā)展，解決不平衡發(fā)展，這是我們目前需要解決的問(wèn)題。

　　顧強認為，可以微中心建設來(lái)促進(jìn)都市圈空間結構的優(yōu)化和高質(zhì)量的發(fā)展。中國都市圈與國際比較，差距不在核心區，主要在微中心和節點(diǎn)城市上。世界上有若干個(gè)大都市圈，如東京的核心區962萬(wàn)人，其都市圈在第二圈第三圈層20-50萬(wàn)人口的城市有18個(gè)，北京核心區有1634萬(wàn)人，但微中心、節點(diǎn)城市遠遠低于發(fā)達國家的都市圈。北京20-50萬(wàn)的城市只有7個(gè)，差距明顯。北京周邊的城市大部分是一、二萬(wàn)人，并沒(méi)有達到和都市的核心區有高效的連接。究其背后的原因，一是城市規劃理念滯后、資源配置錯位、跨行政區不能統籌;二是沒(méi)有把節點(diǎn)城市、微中心建設發(fā)展納入都市圈空間規劃體系和范疇，以促進(jìn)都市圈空間體系結構的集約化和合理化。

　　我們定義的都市圈是通勤范圍在一小時(shí)內，可實(shí)現高效連接及融合的網(wǎng)狀的城鎮體系。北京已經(jīng)批復了2035城市規劃，周邊的一些城市都是2035版城市規劃，但城市發(fā)展已經(jīng)跨行政區了。所以，要促進(jìn)都市圈空間的合理化，促進(jìn)都市圈高質(zhì)量發(fā)展，首先是要把周邊的微中心和節點(diǎn)城市納入到我們的都市圈規劃?，F在國家有關(guān)部門(mén)也正在推動(dòng)都市圈空間規劃的編制，如果有這一輪的規劃，把節點(diǎn)城市的建設納入其中，對于我們未來(lái)無(wú)論是都市圈的發(fā)展，還是城市群的發(fā)展，都有非常重要的意義。

　　都市圈時(shí)代需要都市圈思維

　　劉學(xué)敏認為，中國已經(jīng)進(jìn)入到都市圈時(shí)代，要確立一種都市圈的思維。改革開(kāi)放以來(lái)，我們國家的城市化快速推進(jìn)，目前城市化已近60%?？焖偻七M(jìn)的城市化，特別是大城市，特大城市導致的結果，是產(chǎn)業(yè)的聚集和人口的聚集，客觀(guān)上造成了一個(gè)結果，就是都市圈化，也就是一個(gè)大城市通過(guò)圈層向外圍擴散。表現在四個(gè)方面，一是人口的都市圈化，人口同時(shí)向核聚集，同時(shí)也向外層的圈層聚集，而且外層的圈層聚集速度更快。我們做過(guò)一個(gè)統計，上海市2010年-2017年城市片區人口的增長(cháng)大體是60多萬(wàn)，但是周邊的圈層擴散是它的二倍 -125萬(wàn)左右。

　　二是就業(yè)通勤的都市圈化，城市的溢出效應，加之中心城市生活成本越來(lái)越高，人們不得不選擇職住分離的生活方式，生活在成本相對便宜的另一個(gè)行政區域，跨行政區的通勤已經(jīng)成為可能，也形成了規模。在北京，可以看到每天通勤來(lái)回流動(dòng)的人非常多，形成了一定的規模。

　　三是空間擴張的都市圈化。城市的擴張它是有圈層的，圈層的擴張是隨著(zhù)廊道或者軸帶向外擴張的，有很深刻的自然地理和人文地理的背景，結果是使外圍的節點(diǎn)城市，開(kāi)始網(wǎng)狀化的發(fā)展。

　　四是產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的都市圈化。中國都市圈時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，這是一個(gè)高度經(jīng)濟一體化的經(jīng)濟圈，要求我們必須摒棄原來(lái)城市化的壓力，必須按照都市圈的思維來(lái)思考問(wèn)題，用系統的思維、創(chuàng )新的思維重新審視未來(lái)的城市化。

　　都市圈的制度創(chuàng )新

　　徐憲平認為，政府在推進(jìn)都市圈的建設中，重在破除體制機制的障礙。政府主要的著(zhù)力點(diǎn)是推進(jìn)基礎設施一體化，推進(jìn)基礎公共服務(wù)均等化，特別是建立區域協(xié)同發(fā)展機制。從以往的實(shí)踐來(lái)看，政府抓的最有成效的事情就是基礎設施一體化，從高鐵到地鐵，從路網(wǎng)到樞紐，這些年一年一個(gè)大變化。最難辦的是基本公共服務(wù)的均等化，因為這涉及到要拿出真金白銀，涉及到中央與地方、省與市的財權和行政權分配。當前最緊迫的是要破除城鄉二元體制結構，這是體制改革最大的難點(diǎn)。這個(gè)體制破除了，才能逐步推動(dòng)在城市圈內實(shí)現城鄉一體化和融合發(fā)展。

　　我們國家2018年城鎮化率59.58%，戶(hù)籍城鎮化率只有43.37%，這里面差了16.21個(gè)點(diǎn)。去年13.95億的人口中，按照這個(gè)算，8.3億的城鎮人口中有2.2億的農民工。我一直建議，這些農民工是否可以居住在城里，有穩定的職業(yè)和居所;只要在城里居住和工作年滿(mǎn)10年或者是15年以上的，是否可一次性解決戶(hù)籍和他們的后顧之憂(yōu)。這個(gè)問(wèn)題的解決，不僅是解決了一個(gè)社會(huì )問(wèn)題，同時(shí)有利于擴大消費，擴大投資。2018年農村居民的年均收入1.46萬(wàn)，城鎮居民的年均收入3.92萬(wàn)，農民工的年均收入4.62萬(wàn)，他們不是包袱，而是財富。

　　李迅雷希望以人的自由流動(dòng)為前提，來(lái)打破區域間的壁壘，消除種種行政體制的約束，對區域經(jīng)濟發(fā)展戰略要進(jìn)行及時(shí)修正，從而推動(dòng)都市圈的發(fā)展。從80年代初推行的區域經(jīng)濟發(fā)展戰略，分別經(jīng)歷了沿海地區的優(yōu)先發(fā)展，接下來(lái)是西部大開(kāi)發(fā)，振興東北、中部崛起，到現在的粵港澳大灣區，長(cháng)三角經(jīng)濟一體化等等，這些區域發(fā)展規劃總體是應該認可的，但也存在一些問(wèn)題，值得反思。如說(shuō)沿海地區的優(yōu)先發(fā)展，現在有一半的城市欣欣向榮，還有一半的城市已經(jīng)走下坡路了，因為資源是有限的，一些城市的繁榮，必會(huì )帶來(lái)另外一些城市的沒(méi)落。如粵港澳和長(cháng)三角在吸納人流上有一定效應，2018年的數據，廣東省增加了80萬(wàn)人，浙江增加了50萬(wàn)人口，更有可能形成上海和杭州相連的都市圈。北京的虹吸作用肯定是有的，但是北京的輻射力到底有多大呢?規劃沒(méi)有錯，但是需要有相關(guān)的制度做配套。要形成都市圈，但戶(hù)籍制度限制了人口的流入，這樣的都市圈是建立不起來(lái)的。東京的人口占到了全國人口的1/3，首爾占到了1/4，巴黎可能要占到整個(gè)法國的1/5，紐約人口是全國的8%-9%。但上海人口只占到3%，2035年上海的人口不能超過(guò)2500萬(wàn)，這勢必會(huì )影響都市圈的發(fā)展，必要時(shí)可考慮減少上海的農業(yè)用地，以增加人口流入。廣東做得比較好，廣州和佛山已經(jīng)基本形成一個(gè)區域了。北京要更加反思城市規劃，都市圈的設計上，怎么樣做更加合理。因為從自然條件來(lái)說(shuō)，長(cháng)三角的自然條件是最優(yōu)的。東京的條件不如上海，但是已經(jīng)吸納了這么多人口，到目前為止，日本的人口已經(jīng)負增長(cháng)，但是東京都市圈的人口還在增長(cháng)。

　　賈康希望，都市圈的發(fā)展建設可以推動(dòng)中國配套改革的深水區的攻堅克難。中央地方的體制關(guān)系，是中央關(guān)于配套改革里面作為改革重點(diǎn)的一個(gè)特定問(wèn)題?，F在推進(jìn)財政改革，需要中央地方之間事權合理化，清晰化。涉及到都市圈的發(fā)展，各個(gè)地方各有特色，各自強調自己特色，爭取中央層面的補助，這也是可以理解的。在支持財政政策發(fā)揮作用的過(guò)程中，須堅持1994年推出的分稅制?，F在地方層面感受到的地方財政困難，土地財政之下的短期財政危機明顯，問(wèn)題在于省級以下沒(méi)有很好地執行分稅制，而是搞了分成制和包干制。在都市圈的發(fā)展中，可通過(guò)三層級分稅制的落地，實(shí)現更高質(zhì)量的發(fā)展。

　　關(guān)于依托體制變革、發(fā)揮都市圈的財政作用，賈康強調，一是在都市圈發(fā)展過(guò)程中，要認同市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的共性，即市場(chǎng)決定論。各個(gè)都市圈有其特色和側重點(diǎn)，北京更多要強調政治中心、文化中心、科創(chuàng )中心，上海要強調經(jīng)濟中心，航運中心、科技創(chuàng )新中心等等，這些特色會(huì )真正發(fā)揮其潛力和活力。二要強調有為政府，政府必須發(fā)揮自己的作用，興利除弊。守正是第一位的，還要承擔一定的風(fēng)險。政府要牽頭把各個(gè)都市圈的規劃落實(shí)好，做到規劃先行，規劃需經(jīng)受歷史的考驗。三是政府發(fā)揮作用的過(guò)程中，要保障基本公共服務(wù)均等化，更多地接納從農村進(jìn)入城市的人，使其盡快融入城市。要達到基本公共服務(wù)均等化，就要有機制創(chuàng )新，比如政策融資下的PPP，財政過(guò)去追求放大效應。