山前綠樹(shù)成蔭、景觀(guān)廊道、亭臺水榭繞湖而建，景色宜人；山腳下占地1畝多的花卉植物主題餐廳呈現鄉村民居風(fēng)格，古色古香，配套主題餐廳，可供游客用餐、娛樂(lè )；山上400多畝林地栽種楊梅、櫻花等，可供采摘、觀(guān)賞……重慶某區一農業(yè)觀(guān)光園建于2012年，業(yè)主張天新（化名）累計投入3000多萬(wàn)元，重點(diǎn)以特色效益農業(yè)為基礎，配套發(fā)展休閑旅游。

　　經(jīng)過(guò)多年投入，項目已成熟，游客接待量持續增長(cháng)，但張天新坦言，自己心里總是懸吊吊的、不踏實(shí)，原因就在于觀(guān)光園以臨時(shí)生產(chǎn)用房和農業(yè)附屬設施建設的名義，搞起了主題餐廳和住房，打了用地政策“擦邊球”。

　　張天新說(shuō)：“流轉之前，觀(guān)光園的地大多是撂荒的，由于流轉租金比較高，農戶(hù)默認了我們修房的行為，但是土地流轉有期限、農地改變用途也違規。合同一到期，農民要求原貌歸還土地該怎么辦？土地執法部門(mén)來(lái)查處，要求拆掉房屋，又該怎么辦……這些我們心里都打鼓?！?/p>

　　無(wú)獨有偶，記者采訪(fǎng)的另一個(gè)都市農業(yè)項目也是“戴”著(zhù)建農業(yè)附屬設施的帽子，其實(shí)搞的是永久經(jīng)營(yíng)性建設。項目業(yè)主劉海（化名）說(shuō)，公司搞休閑垂釣觀(guān)光農業(yè)，要想賺錢(qián)，廚房、餐廳、住宿設施也是必須配套的。但現在農業(yè)項目用地難，基本批不了建設用地指標，就只能打“擦邊球”。

　　相比用修農業(yè)附屬設施名義直接建房，有的項目做法就更“巧妙”些，如修建水泥柱，將建筑物從地方騰空，使項目看似滿(mǎn)足政策規定的建筑不破壞耕作層的要求；有的則修建所謂的陽(yáng)光餐廳，其中保留一定的綠地、水塘，看起來(lái)好像沒(méi)有改變土地用途；有的則修建木屋，如果被查處，也可以低成本拆除……

　　都市觀(guān)光農業(yè)項目用地“擦邊球”問(wèn)題多發(fā)，既與項目投入不規范，有的為了謀取利益，踩用地紅線(xiàn)有關(guān)。同時(shí)，一些合理的建設用地需求無(wú)法得到滿(mǎn)足，也迫使不少人選擇“繞著(zhù)政策走”。

　　“搞特色效益農業(yè)，不能光就農業(yè)說(shuō)農業(yè)，要發(fā)揮農業(yè)休閑、觀(guān)光、旅游功能，延長(cháng)產(chǎn)業(yè)鏈，建設配套用房和設施有客觀(guān)需求。但農業(yè)建設用地管控嚴格，如果觸碰紅線(xiàn)，風(fēng)險很大?！敝貞c兩江藝龍實(shí)業(yè)發(fā)展公司流轉了2000多畝土地，發(fā)展花卉苗木和有機農產(chǎn)品，總經(jīng)理尹詩(shī)麟說(shuō)：“公司曾打算依托有機農產(chǎn)品種植，發(fā)展采摘體驗、觀(guān)光旅游項目，農產(chǎn)品附加值能大幅提升，就因為用地指標沒(méi)法落地，配套設施建不了，最后不得不放棄?！?/p>

　　根據相關(guān)規定，農業(yè)結構調整，可以允許在農地上建設一定數量的臨時(shí)生產(chǎn)用房，不辦理產(chǎn)權。但什么是臨時(shí)？臨時(shí)期限有多長(cháng)？都沒(méi)有明確規定，各地都在“摸著(zhù)石頭過(guò)河”。隨著(zhù)農業(yè)投資體量越來(lái)越大，用地矛盾可能會(huì )越來(lái)越多暴露出來(lái)。

　　補貼政策難“落地”

　　都市觀(guān)光農業(yè)成長(cháng)需要用地指標，而規?；Z食生產(chǎn)則更需要政府補貼扶持。但原本鼓勵集約、規模農業(yè)發(fā)展的大戶(hù)補貼政策，在操作層面上也面臨不少問(wèn)題。

　　根據政策，重慶的種糧大戶(hù)補貼標準為規模50-100畝的，每畝補貼160元；100畝以上的，每畝補貼230元。但在基層，原本面向規模經(jīng)營(yíng)的大戶(hù)補貼，卻遭遇了散戶(hù)分利的現實(shí)尷尬：流轉出土地的農民雖不種糧，卻也要求比照其他種糧農民享受農資補貼、糧食直補等，分享大戶(hù)補貼資金。

　　“這些年國家出臺不少補貼政策，種糧農民打心眼里歡迎?？裳a貼是按承包面積，補給土地承包者，并非我們這些實(shí)際耕作人?！敝貞c梁平縣種糧大戶(hù)胡永剛說(shuō)，村里農民把土地轉包給我們，除了能收取租金外，補貼款還要切一塊返還給農民。不種糧的能得到150元，種糧的只有10元／畝，這對我們這些堅持務(wù)農的人的積極性多少有些挫傷。

　　墊江縣新民鎮種糧大戶(hù)潘治才流轉土地103畝，按照每畝230元標準，能得補貼2.3萬(wàn)元?！拔覍?shí)際能拿到手的也就1.6萬(wàn)元，其余的錢(qián)都要‘返還’給租給我土地的農戶(hù)?！迸酥尾耪f(shuō)，這些農民雖然自己不種地了，但一樣要求享受補貼；如果不給錢(qián)，就不流轉地。

　　記者在重慶農區對30多個(gè)種糧大戶(hù)走訪(fǎng)發(fā)現，近七成大戶(hù)土地流轉面積在50畝-100畝，政府補貼扣除散戶(hù)分利后，大戶(hù)實(shí)際到手的補貼款一般只有四五千元，有的地方甚至出現“散戶(hù)拿補貼大頭，大戶(hù)所剩無(wú)幾”的情況。各地種糧大戶(hù)反映，現在不少農民將補貼資金看作是政府普惠性福利，而不是國家鼓勵糧食生產(chǎn)的專(zhuān)項資金，覺(jué)得補貼款就應該有自己的一份。再加上一些地方土地流轉不規范，有的是口頭協(xié)議，有的沒(méi)簽正式合同，轉出土地的農民相對強勢，如果不返還補貼，就要收回土地。

　　在梁平縣仁賢鎮仁賢村，流轉240畝土地種糧的大戶(hù)胡永剛原本很有信心：按照畝均1000斤稻谷產(chǎn)量、每斤1.3元市場(chǎng)價(jià)計算，種糧一年毛收入有30多萬(wàn)元?？鄢慨€1200多元租地、種植成本，再加每畝230元的大戶(hù)補貼，一年下來(lái)純收入能超過(guò)6萬(wàn)元。這個(gè)收入，比外出務(wù)工高，還能就近照顧老人、小孩，也算有吸引力。

　　但現實(shí)的經(jīng)營(yíng)賬單是：胡永剛每畝補貼實(shí)際到手僅80元，一年到頭忙下來(lái)，攏共賺不到2.5萬(wàn)元，平均月收入2000元左右，不如外出打工。對于胡永剛而言，目前種地就面臨“進(jìn)退兩難”：不能足額拿到大戶(hù)補貼，繼續種無(wú)利可圖；如果放棄，此前耗資10多萬(wàn)元購買(mǎi)旋耕機、抽水機等設備，就相當于打了水漂，損失很大。

　　固定投入變成“死資產(chǎn)”

　　記者采訪(fǎng)發(fā)現，除了用地政策、涉農補貼之外，目前一些農村金融政策也不利于農業(yè)新業(yè)態(tài)成長(cháng)。例如，隨著(zhù)各地土地流轉加快，農業(yè)生產(chǎn)配套建設了越來(lái)越多的附屬設施和生產(chǎn)管理用房，然而由于沒(méi)有明晰的產(chǎn)權，這些“沉淀”在土地上的資產(chǎn)，已引起農業(yè)大戶(hù)普遍擔憂(yōu)。

　　在重慶某農業(yè)園區，從2008年建設以來(lái)，已入駐農業(yè)龍頭企業(yè)超過(guò)50家，形成了優(yōu)質(zhì)糧油、晚熟柑橘、花卉苗木等特色產(chǎn)業(yè)?！耙环矫孓r業(yè)發(fā)展缺資金，另一方面即便有資金投入，也難以獲得保障，無(wú)法融資循環(huán)，成了‘死資產(chǎn)’?！闭劦睫r業(yè)項目的融資瓶頸，園區管委會(huì )主任告訴記者，為解決這個(gè)問(wèn)題，政府也想了不少“土辦法”，例如根據鄉村道路、水利設施、林木、農業(yè)生產(chǎn)配套設施等不同投資項目，區級涉農部門(mén)可以給企業(yè)出具投資證明，以降低銀行貸款門(mén)檻。即便有這些措施，金融機構仍不認可農業(yè)投資形成的固定資產(chǎn)是有效抵押物，融資依然困難。最近6年以來(lái)，園區農業(yè)企業(yè)投資累計超過(guò)40多億元，但每年貸款也僅有2000多萬(wàn)元。

　　在河南省信陽(yáng)市息縣，記者曾采訪(fǎng)農業(yè)大戶(hù)于慶海，他流轉了1000畝土地種西瓜，為了提高生產(chǎn)效益，于慶海每30畝地就打一口深機井，還自費配套修建了灌排溝渠，裝了變壓器，基礎設施一次性投入40多萬(wàn)元。于慶海說(shuō)：“西瓜每種植3年就要換一次地，建在土地上的配套設施沒(méi)有產(chǎn)權，也不可能賣(mài)給農民，每次換地就等于資產(chǎn)‘白送’一次?！?/p>

　　發(fā)展規模效益農業(yè)，不同于以前一家一戶(hù)種養殖，必須付出土地租金、人工成本、運行費用，要實(shí)現良性發(fā)展，沒(méi)有融資支持是不可想象的。重慶錦程農業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司專(zhuān)業(yè)從事苗木種植、柑橘苗木育種、加工，公司項目經(jīng)理熊企說(shuō)，本來(lái)農業(yè)就是高風(fēng)險行業(yè)，再加上目前項目發(fā)展基本還靠企業(yè)自有資金維持，稍有不慎，資金鏈就可能斷裂，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險很高。

　　重慶蒙來(lái)利特農業(yè)發(fā)展公司流轉200多畝土地，投入了1000多萬(wàn)元發(fā)展觀(guān)光農業(yè)。公司董事長(cháng)秦利剛說(shuō)：“項目發(fā)展遭遇資金難題時(shí)，準備向銀行貸款，但銀行工作人員說(shuō)農業(yè)生產(chǎn)用房、道路附屬設施等固定資產(chǎn)投入，產(chǎn)權不明，無(wú)法價(jià)值評估，也不能抵押，一分錢(qián)都貸不了。最后沒(méi)辦法，我只得用城里房產(chǎn)做抵押，還要別的企業(yè)擔保，才能貸出來(lái)錢(qián)?！?/p>

　　為推動(dòng)農村產(chǎn)權制度改革和農業(yè)金融創(chuàng )新，近年來(lái)，部分地區已在逐步開(kāi)展農村承包地經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權“兩權”抵押貸款試點(diǎn)，但對于投資于土地上的大量農業(yè)固定資產(chǎn)能否進(jìn)行抵押貸款，改革才剛剛涉及。