2016年2月，習近平總書(shū)記對深入推進(jìn)新型城鎮化建設作出重要指示：新型城鎮化建設一定要站在新起點(diǎn)，以人的城鎮化為核心，堅持以創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng)，更加注重提高戶(hù)籍人口城鎮化率，更加注重城鄉基本公共服務(wù)均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。未來(lái)5～10年,我國將進(jìn)入人口城鎮化加快發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。提高人口城鎮化質(zhì)量，釋放人口城鎮化潛力，實(shí)現共享發(fā)展，關(guān)鍵在于創(chuàng )新以人為核心的新型城鎮化的體制機制。

　　以人為核心的城鎮化是我國轉型發(fā)展的“最大紅利”

　　實(shí)現人的城鎮化是新型城鎮化建設的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。習近平總書(shū)記曾在山東調研時(shí)指出，“城鎮化不是土地城鎮化，而是人口城鎮化?！币匀藶楹诵牡某擎偦?，首要任務(wù)是推進(jìn)人口城鎮化。面對經(jīng)濟下行壓力，加快以人為核心的新型城鎮化進(jìn)程，將釋放出新的發(fā)展紅利，不僅有利于拉動(dòng)消費，還有利于拓寬投資空間。

　　1、人口城鎮化是擴大內需的最大優(yōu)勢。

　　首先，人口城鎮化是擴大投資的重要載體。2020年，實(shí)現戶(hù)籍人口城鎮化率由2016年的41.2%提高至45%～50%，將新增城鎮戶(hù)籍人口1.2億左右，按農民工市民化人均10萬(wàn)元的固定資產(chǎn)投資估算，將直接帶動(dòng)12萬(wàn)億元左右的投資需求。另外，農業(yè)農村基礎設施建設的加快，將為化解鋼鐵等產(chǎn)能過(guò)剩找到一條新路。據測算，供水、道路、電力、通信等農村基礎設施建設方面，需要投入的資金約為3.4萬(wàn)億元。其次，人口城鎮化將帶來(lái)巨大的消費需求。2015年，我國農村居民消費水平僅相當于城鎮居民的35.6%，三個(gè)農村居民消費只相當于一個(gè)城鎮居民消費。到2020年，加快推進(jìn)農村土地制度、戶(hù)籍制度、基本公共服務(wù)制度“三大改革”，城鎮新增的農業(yè)轉移人口將帶來(lái)2.2萬(wàn)億元左右的新增消費規模。

　　2、人口城鎮化蘊含著(zhù)巨大的人口紅利。

　　目前，我國人口紅利正在遞減，外出農民工人數增長(cháng)率已從2010年的5.5%下降至2015年的0.4%。打破城鄉二元結構，以人口城鎮化推進(jìn)城鄉一體化，促進(jìn)農民工市民化，將明顯增加城鎮勞動(dòng)力供給，并由此延長(cháng)人口紅利期。

　　3、人口城鎮化將顯著(zhù)提高全要素生產(chǎn)率。

　　根據《2015年全國農民工監測調查報告》，2015年，我國農民工接受高中及以上教育的數量占比25.2%。加快破除城鄉二元結構，提高農民工尤其是“80后”、“90后”等新生代農民工受教育程度和技能水平，人口紅利將轉型升級為人力資源紅利，由此推動(dòng)全要素生產(chǎn)率的提高。

　　以人為核心推進(jìn)規模城鎮化向人口城鎮化轉型

　　2013年12月，習近平總書(shū)記在中央城鎮化工作會(huì )議上強調，粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環(huán)境的老路不能再走了，也走不通了?！笆濉笔菍?shí)現以人為核心的新型城鎮化目標的關(guān)鍵時(shí)段，需要按照創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放和共享的五大發(fā)展理念，加快推進(jìn)規模城鎮化向人口城鎮化的轉型。

　　1、人口城鎮化發(fā)展的空間巨大。

　　目前，戶(hù)籍人口城鎮化率偏低是我國新型城鎮化建設的突出矛盾，它與全面建成小康社會(huì )的目標不相適應。2016年，我國常住人口城鎮化率為57.35%，戶(hù)籍人口城鎮化率僅為41.2%，遠低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策與體制掣肘，通過(guò)深化戶(hù)籍制度改革、加快推動(dòng)城鄉基本公共服務(wù)均等化，未來(lái)5年常住人口城鎮化率有可能以每年2個(gè)百分點(diǎn)左右的速度提升。到2020年，我國常住人口城鎮化率有可能達到65%左右。與此同時(shí)，戶(hù)籍人口城鎮化率將達到50%左右。

　　2、讓農民工成為歷史。

　　2015年2月，習近平總書(shū)記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第九次會(huì )議上強調：“推進(jìn)城鎮化的首要任務(wù)是促進(jìn)有能力在城鎮穩定就業(yè)和生活的常住人口有序實(shí)現市民化?！鞭r民工市民化是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化的核心。到2020年“讓農民工成為歷史”，這不僅是個(gè)經(jīng)濟問(wèn)題，也是個(gè)重大的社會(huì )問(wèn)題?？偟膩?lái)看，2020年有條件、有必要讓“農民工”這個(gè)不合理的稱(chēng)謂退出歷史舞臺。首先，農民工的結構發(fā)生重要變化，“十三五”深化戶(hù)籍制度改革的重要目標就是要讓農民工成為歷史。隨著(zhù)80后、90后成為農民工的主體，他們中的多數人已經(jīng)扎根于城市，很難再回到農村。目前，我國半工半耕戶(hù)占70%。2015年，“80后”、“90后”農民工占農民工總人數的比重已達55.2%。有調查表明，新生代農民工沒(méi)有從事過(guò)農業(yè)勞動(dòng)的比例高達85%。農民工主體結構的變化、農民需求結構變化決定了農民工市民化很難再往后推10年。為此，到2020年，要將常住人口城鎮化率與戶(hù)籍人口城鎮化率差距縮小到10%左右。對于山東、江蘇、吉林、黑龍江、青海、寧夏等省份，常住人口城鎮化率與戶(hù)籍人口城鎮化率差距已在10%左右，可以相應加快戶(hù)籍人口城鎮化進(jìn)程。對于二者差距較大的地區，可以設置緩沖時(shí)間和采取過(guò)渡性辦法。對于農業(yè)轉移人口的主要流入地，縮小常住人口城鎮化率與戶(hù)籍人口城鎮化率差距難度較大。對此，建議先實(shí)現公共服務(wù)由戶(hù)籍人口向常住人口擴展，逐步消化存量，優(yōu)先將有穩定就業(yè)、穩定住所、連續居住多年和參加當地社會(huì )保障的農民工群體實(shí)現市民化。對于流動(dòng)性大的農業(yè)轉移人口，將其納入流動(dòng)人口管理。

　　3、實(shí)現基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

　　2015年，我國農民工“五險一金”的參保率分別為：工傷保險26.2%、醫療保險17.6%、養老保險16.7%、失業(yè)保險10.5%、生育保險7.8%、住房公積金5.5%，這與城鎮職工之間存在著(zhù)明顯的差距?！笆濉?，以提高農民工社會(huì )保障參保率為重點(diǎn)，讓有穩定就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口平等地享受教育、就業(yè)、社會(huì )保障、醫療、住房等方面的基本公共服務(wù)，努力實(shí)現基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。與此同時(shí)，要把進(jìn)城落戶(hù)農民工納入城鎮住房保障體系。例如，將符合條件的外來(lái)務(wù)工人員納入各級政府公共租賃住房保障范圍，對招用農民工比較多的企業(yè)，在符合規劃的前提下，可以考慮出臺政策鼓勵支持企業(yè)在依法取得的土地上建設農民工的宿舍樓。

　　4、基本實(shí)現“四個(gè)融入”。

　　習近平總書(shū)記曾指出，兩億多進(jìn)城農民工和其他常住人口還沒(méi)有完全融入城市，沒(méi)有享受同城市居民完全平等的公共服務(wù)和市民權利，“玻璃門(mén)”現象較為普遍。農民工市民化就是要逐步實(shí)現農民工與城市居民身份統一、權利一致、地位平等，實(shí)現農民工及其家屬生活方式、消費方式的市民化，最終使農民工融入城鎮成為新市民，努力實(shí)現農民工“上崗有培訓、勞動(dòng)有合同、子女有教育、生活有改善、政治有參與、維權有渠道、生活有尊嚴”，有效促進(jìn)農民工及其家屬“個(gè)人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區、群體融入社會(huì )”。

　　讓城鄉二元戶(hù)籍制度退出歷史舞臺

　　2014年6月中央深改組第三次會(huì )議上，習近平總書(shū)記指出：“推進(jìn)人的城鎮化重要的環(huán)節在戶(hù)籍制度，加快戶(hù)籍制度改革，是涉及億萬(wàn)農業(yè)轉移人口的一項重大舉措?！钡?020年，實(shí)現“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化”、“實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”的目標，關(guān)鍵在于深化戶(hù)籍制度改革，讓城鄉二元戶(hù)籍制度退出歷史舞臺?？偟目?，讓城鄉二元戶(hù)籍制度成為歷史的時(shí)機條件成熟；與農村土地制度三權分置改革相結合深化戶(hù)籍制度改革面臨重要機遇。

　　1、把2020年作為讓城鄉二元戶(hù)籍制度退出歷史的時(shí)間節點(diǎn)。

　　近年來(lái)，盡管?chē)页雠_了一系列文件推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，但總的看，并未明確“以全面實(shí)行居住證制度取代城鄉二元戶(hù)籍制度”的改革目標。建議盡快明確，2020年全面取消城鄉二元戶(hù)籍制度。要著(zhù)力推進(jìn)居住證制度取代城鄉二元戶(hù)籍制度進(jìn)程和省際居住證制度的相互銜接，到2020年基本建立以身份證號為唯一標識、全國統一的居住證制度，并使人口城鎮化率（即居住證率）達到50%以上，由此基本形成人口城鎮化的新格局。為此，要盡快制定并實(shí)施“廢除城鄉二元戶(hù)籍制度，全面實(shí)行居住證制度”的具體行動(dòng)方案，并強化督查督辦工作，使這項歷史性的重大改革落實(shí)、落地。

　　2、統籌推進(jìn)人口管理制度改革。

　　與居住證制度相適應，重在實(shí)現人口管理的三個(gè)轉變：一是由對人口的控制向對人口的服務(wù)與管理轉變，實(shí)現對流動(dòng)人口的精細化管理和服務(wù)；二是按照“擴大覆蓋范圍、降低申領(lǐng)門(mén)檻、提高服務(wù)水平、完善技術(shù)手段、推進(jìn)制度并軌”的基本思路，實(shí)現由城鄉二元戶(hù)籍制度向居住證制度的轉變；三是由治安部門(mén)的管理向人口服務(wù)部門(mén)的管理轉變，探索建立多方面共同參與的人口綜合服務(wù)管理系統。

　　3、強化各級政府在基本公共服務(wù)上的責任分工。

　　首先，強化中央政府在基本社會(huì )保障服務(wù)中的責任。由中央統一制度、統一標準，尤其是規范中央和省級政府在養老保障、基礎教育、公共衛生和基本醫療服務(wù)中的責任。第二，進(jìn)一步細化中央和省級政府的服務(wù)范圍、支出比例、管理權限等，按照受益范圍確定支出責任分擔比例。針對流入地和流出地義務(wù)教育經(jīng)費銜接困難的問(wèn)題，對義務(wù)教育實(shí)行全國通用的教育券制度，盡快出臺全國統一的異地高考方案。第三，以流動(dòng)人口變動(dòng)為基礎，建立財力與事權動(dòng)態(tài)匹配的財稅體制。完善中央轉移支付制度，保障流入地的財力。建立轄區財政責任機制，實(shí)現城鎮基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

　　全面落實(shí)農民土地財產(chǎn)權

　　中共十八屆三中全會(huì )《決定》提出的“賦予農民更多財產(chǎn)權利”。推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革，最大的紅利是盤(pán)活農村土地資源，這將為國內充裕資本找到新的投資空間，形成“三農”發(fā)展的巨大新動(dòng)能。從現實(shí)需求看，盤(pán)活農村土地資源既有利于農業(yè)轉型升級，又有利于釋放人口城鎮化的巨大內需潛力。

　　1、賦予農民土地承包使用權的完整產(chǎn)權。

　　首先，從目前的現實(shí)情況看，農民土地承包使用權限于集體成員內流轉，土地價(jià)格不可能反映均衡市場(chǎng)價(jià)。集體成員賣(mài)者多，買(mǎi)者少，出價(jià)能力有限，市場(chǎng)經(jīng)濟中，交易范圍越小，成交價(jià)偏離均衡價(jià)越遠，賣(mài)出農民使用財產(chǎn)利益受到損害。其次，農民土地承包使用權限于集體成員內流轉，容易形成新的“地主”。限定交易范圍，壓低交易價(jià)格，農民承包土地容易向少數農村有錢(qián)人甚至村霸等勢力低價(jià)集中。第三，擴大農民土地承包使用權流轉范圍。建議按照中共十八屆三中全會(huì )提出的“允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權同價(jià)”的精神，在嚴格農村土地用途管制和規劃限制的前提下，擴大農民土地承包使用權的流轉范圍，簡(jiǎn)化農民土地承包使用權流轉程序，使農村土地承包人可依法自主決定土地承包使用權流轉。第四，從法律上賦予農民長(cháng)期而有保障的土地財產(chǎn)權。建議修改《土地管理法》：賦予農民土地使用權人的土地用益物權，使其擁有對土地使用權依法享有占有、使用、收益的權利；突破土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年的限制，實(shí)現農村土地承包關(guān)系穩定并長(cháng)久不變。

　　2、賦予農民宅基地使用權的完整產(chǎn)權。

　　首先，農民宅基地產(chǎn)權的缺失使得多數農民利益受損。按照現有“一戶(hù)一宅”、農民宅基地只能在本集體內轉讓的政策規定，實(shí)質(zhì)上縮小了需求范圍，難以實(shí)現農民宅基地及其住房的市場(chǎng)價(jià)值，也是當前我國城市房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格居高不下的重要原因之一。其次，要做實(shí)農民對宅基地的使用權。中共十八屆三中全會(huì )提出，“保障農戶(hù)宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”。按照這一要求，需要做實(shí)農民對宅基地使用權這個(gè)用益物權，從法律上賦予農民對宅基地使用權用益物權性質(zhì)，賦予其占有、使用、收益、轉讓、抵押、繼承等在內的完整權利。放寬農民住房流轉的限制條件，允許農房抵押、擔保、轉讓?zhuān)⒃试S因房地不可分離、隨房屋流轉而必然產(chǎn)生的宅基地使用權流轉。農村集體經(jīng)濟組織作為宅基地的所有者，可向購買(mǎi)農房、從而購買(mǎi)了宅基地使用權的人收取一定的集體土地使用權有償使用費。

　　3、建立城鄉統一的用地市場(chǎng)。

　　首先，建立兩種所有制土地“同地同價(jià)同權利”的平等制度。賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實(shí)現憲法和相關(guān)法律保障下的同地同權。其次，打破地方政府行政獨家壟斷供地的格局。盡快建立公開(kāi)、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，實(shí)現市場(chǎng)主體平等，讓市場(chǎng)供求關(guān)系決定價(jià)格形成，實(shí)現同一交易平臺、不同主體平等供地的局面。第三，簡(jiǎn)化農民土地承包使用權流轉程序。建議修改《土地管理法》第十四條規定，允許農村土地承包人依法自主決定土地承包使用權流轉，以提高農民土地承包使用權流轉的便利性。

　　4、統籌推動(dòng)土地制度和城鄉基本公共服務(wù)均等化改革。

　　按照中共十八大的要求，到2020年總體實(shí)現城鄉基本公共服務(wù)均等化。實(shí)現基本公共服務(wù)均等化，不能只是城里人的均等化，更要使農村人享受到與城里人均等化的基本公共服務(wù)。就是說(shuō)，要實(shí)現制度統一、底線(xiàn)大致公平的公共服務(wù)均等化。實(shí)現這一目標，關(guān)鍵在于落實(shí)農民土地財產(chǎn)權，尤其是落實(shí)農民宅基地完整的財產(chǎn)權。由此，將明顯增加農民的財產(chǎn)性收入，增強農業(yè)轉移人口融入城市的能力，為總體實(shí)現城鄉社會(huì )保障制度統一提供重要條件。

　　習近平總書(shū)記曾在中央城鎮化工作會(huì )議上指出，“在我們這樣一個(gè)擁有十三億多人口的發(fā)展中大國實(shí)現城鎮化，在人類(lèi)發(fā)展史上沒(méi)有先例?！蔽覈且粋€(gè)人口大國，是一個(gè)轉型發(fā)展中的大國，如何走出一條人與自然和諧發(fā)展的道路，是擺在新型城鎮化建設中的重大課題。在新型城鎮化建設的關(guān)鍵路口，以習近平同志為核心的黨中央作出了設立雄安新區這一重大的歷史性戰略選擇，探索人口經(jīng)濟密集地區優(yōu)化開(kāi)發(fā)的新模式，謀求區域發(fā)展的新路子，打造經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展新的增長(cháng)極。這不僅是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化重大舉措，也是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展理念的重大實(shí)踐。

　?。ㄗ髡邽橹袊春Ｄ稀蹈母锇l(fā)展研究院院長(cháng)）