日前發(fā)布的《國家新型城鎮化報告2016》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報告》)顯示，城市群已經(jīng)成為我國城鎮化的主要載體。然而，城市群作為新的地域單元，人口不斷聚集、經(jīng)濟快速發(fā)展、資源消耗加大、社會(huì )管理要求增高，導致資源環(huán)境承載力逼近底線(xiàn)，產(chǎn)生了交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化、資源緊張等區域“城市病”問(wèn)題。

　　那么，城市群發(fā)展該保持怎樣的速度?過(guò)慢，會(huì )限制城市化與經(jīng)濟發(fā)展，導致經(jīng)濟非農化程度低，城鎮建設滯后等問(wèn)題;過(guò)快，則會(huì )超出生態(tài)環(huán)境和資源承載能力，引發(fā)一系列環(huán)境問(wèn)題。

　　記者先后采訪(fǎng)了多位相關(guān)部委部門(mén)負責人和業(yè)內專(zhuān)家，在他們看來(lái)，應該根據城市群發(fā)展中出現的環(huán)境問(wèn)題，選擇與生態(tài)環(huán)境容量相適應的健康城市群發(fā)展模式。具體來(lái)說(shuō)，城市群建設應把握一個(gè)“適度”原則：適度的城市群發(fā)展速度、適度的城市群建設規模、適度的城市集聚程度。

　　關(guān)注一：把握好發(fā)展速度

　　重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)轉型與創(chuàng )新協(xié)同、基礎設施和公共服務(wù)設施建設、生態(tài)環(huán)境共治

　　城市群輻射發(fā)展對環(huán)境的依賴(lài)很大，影響也很大。特別是城市群中，不同城市之間在環(huán)境方面不但聯(lián)系密切，相互作用也在不斷加強。城市群的輻射發(fā)展勢必消耗更多能源和資源，而決定城市群環(huán)境承載力的是城市群環(huán)境與資源等因素中的“短板”。

　　城市群的發(fā)展表現在人口不斷聚集、經(jīng)濟快速發(fā)展、資源消耗加大、社會(huì )管理要求增高等，這些都對環(huán)境提出了更高的要求。所以，和諧共生是實(shí)現城市群可持續發(fā)展的基礎和保障。

　　2015年以來(lái)，國家發(fā)改委陸續發(fā)布實(shí)施《長(cháng)江三角洲城市群發(fā)展規劃》、《長(cháng)江中游城市群發(fā)展規劃》、《哈長(cháng)城市群發(fā)展規劃》、《成渝城市群發(fā)展規劃》、《中原城市群發(fā)展規劃》、《北部灣城市群發(fā)展規劃》等。

　　國家發(fā)改委發(fā)展規劃司負責人接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，為了實(shí)現城市群的可持續發(fā)展，國家在編制新一輪城市群規劃時(shí)，突出因地制宜，差別化制定城市群發(fā)展規劃。同時(shí)，深入貫徹落實(shí)尊重自然的要求，以不同城市群本地特征為基礎，使規劃方案有的放矢。

　　針對長(cháng)江中游城市群、成渝城市群、哈長(cháng)城市群及中原城市群存在的產(chǎn)業(yè)結構和空間布局不合理、環(huán)境污染問(wèn)題突出、城鄉區域發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束日趨加劇等共性問(wèn)題，規劃重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)轉型與創(chuàng )新協(xié)同、基礎設施和公共服務(wù)設施建設、生態(tài)環(huán)境共治等。各城市群規劃都將產(chǎn)業(yè)協(xié)同、生態(tài)環(huán)境共治作為規劃的主體內容，都強調構建生態(tài)安全格局、建設污染聯(lián)防聯(lián)控機制和生態(tài)補償機制、保護和營(yíng)造城市生態(tài)空間等內容。

　　工業(yè)化和城市化早已被認定是不可分割的孿生關(guān)系，但在采訪(fǎng)中，業(yè)內專(zhuān)家表示，城市群的建設，必須要科學(xué)地認識一個(gè)區域的工業(yè)化進(jìn)程，特別是工業(yè)化進(jìn)程所處的階段。在分析城市化與工業(yè)化的關(guān)系時(shí)，要結合我國工業(yè)快速發(fā)展、GDP 增長(cháng)的現狀，判定工業(yè)化對城市化及城市群體發(fā)展的要求，判定城市化或城市群對工業(yè)化增長(cháng)的承載能力。

　　“城市群概念提出的核心目的，就是通過(guò)集群效應打造新增長(cháng)極。通過(guò)城市群的規劃協(xié)調，能充分促進(jìn)城與城之間的關(guān)聯(lián)發(fā)展，加速城市群空間組織的演進(jìn)，進(jìn)而實(shí)現城市群內部功能高效互補、專(zhuān)業(yè)分工深化、制度創(chuàng )新協(xié)同等目標?！鄙虅?wù)部研究院產(chǎn)業(yè)研究員沈云昌表示。

　　關(guān)注二：控制好發(fā)展規模

　　要防止工業(yè)聚集對城市產(chǎn)生污染聚集副效應

　　目前，我國城市群建設普遍存在的問(wèn)題是追求規模，一級城市均以非農人口 300 萬(wàn)~ 500 萬(wàn)為目標，二級城市規劃的城市人口要超百萬(wàn)，三級城市要超 30 萬(wàn)。城市不斷以開(kāi)發(fā)區、技術(shù)園區、產(chǎn)業(yè)園等名義快速圈地擴地，大量基本農田被占用，而所謂的產(chǎn)業(yè)園區實(shí)際被撂荒。

　　業(yè)內專(zhuān)家指出，一些地方為了提高工業(yè)化率，以項目經(jīng)濟為主導的發(fā)展方式捆綁著(zhù)土地財政，嚴重忽視產(chǎn)業(yè)布局和分工，以及區域內的產(chǎn)業(yè)定位和城市定位。由此，城市群長(cháng)遠的功能體系被地方政府的短期行為破壞，城市化率成為地方盲目提高工業(yè)化率的借口。

　　國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所專(zhuān)家接受采訪(fǎng)時(shí)強調，在城市群發(fā)展進(jìn)程中，城市群規模與建設用地規模不是越大越好，過(guò)大可能會(huì )超出城市群資源與生態(tài)環(huán)境承載能力，從而加大城市基礎設施建設成本，降低城市群土地利用效率，過(guò)度消耗資源環(huán)境。

　　一些專(zhuān)家表示，在城市群建設的主導思想上，要強化中心城市、二三級城市、小城鎮、村鎮的合理布局，嚴格控制中心城市攤大餅式的發(fā)展。嚴格控制小城鎮的規模，防止小變中、中變大的變相擴地行為。

　　我國幅員遼闊，不同地區的自然資源、生態(tài)環(huán)境條件、經(jīng)濟發(fā)展水平和人文環(huán)境等差異巨大。東部城鎮密集地區資源環(huán)境承載能力逐漸飽和，中西部地區發(fā)展卻相對滯后，存在城鎮化水平相對較低、城市群發(fā)育不足、城市發(fā)展品質(zhì)不高等問(wèn)題?！秷蟾妗诽貏e指出，西部地區人口密度低、邊境線(xiàn)長(cháng)、生態(tài)敏感度高，引導人口向城鎮群地區集聚，對維護國土安全、生態(tài)安全具有重大戰略意義。

　　但國家發(fā)改委相關(guān)負責人也強調，西部地區在推進(jìn)城市群建設過(guò)程中，更應該控制好發(fā)展規模?！俺鞘腥旱慕ㄔO必須保護生態(tài)環(huán)境，工業(yè)聚集發(fā)展要與環(huán)境保護同步進(jìn)行，防止工業(yè)聚集對城市產(chǎn)生污染聚集副效應?！?/p>

　　關(guān)注三：過(guò)度集聚會(huì )帶來(lái)負效益

　　應注意集聚與分散相結合，走適度集散的城市群發(fā)展道路

　　《報告》顯示，改革開(kāi)放以來(lái)，我國東部沿海地區率先開(kāi)放發(fā)展，形成了京津冀、長(cháng)三角和珠三角等較發(fā)達城市群，對加快國家工業(yè)化和城鎮化進(jìn)程起到了重要支撐作用，但與其他世界級城市群相比還存在明顯差距。

　　“區域一體化水平不足，城市間分工協(xié)作不夠，低水平同質(zhì)化競爭嚴重，一體化發(fā)展的體制機制有待進(jìn)一步完善?！眹野l(fā)改委相關(guān)負責人表示。

　　沈云昌曾撰文指出，當前我國城市群的發(fā)展過(guò)程中主要存在3個(gè)問(wèn)題：城市產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問(wèn)題、財稅利益分配問(wèn)題、地方保護問(wèn)題。除了“群主”中心城市，周邊的衛星城市往往都產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴重，這樣在城市群發(fā)展過(guò)程中就會(huì )出現競爭過(guò)度、資源不能優(yōu)化配置等問(wèn)題。而這些問(wèn)題的背后，實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)化所要求的一體化與行政權力分割之間的矛盾。

　　在新的發(fā)展階段，只有破除行政區經(jīng)濟，在城市群范圍內引導人口與產(chǎn)業(yè)合理布局、更好地發(fā)揮中心城市的帶動(dòng)作用，才能從根本上治理大城市病，促進(jìn)區域整體可持續發(fā)展。

　　業(yè)內專(zhuān)家告訴記者，規模經(jīng)濟與集聚效應是城市群的主要特點(diǎn)，也是城市群發(fā)展的主要目標。在城市群發(fā)展初期，強調各種生產(chǎn)要素向核心城市集聚，但集聚到一定程度后，集聚效應帶來(lái)的正效益會(huì )被一系列負效益沖抵，核心城市的各種生產(chǎn)要素就應向外擴散。在這種情況下，如果繼續將生產(chǎn)要素向核心城市集聚，則會(huì )出現一系列不健康的城市群發(fā)展狀況。

　　“十三五”規劃綱要提出，要在主體功能區規劃確定的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區基礎上，進(jìn)一步提出“19+2”城市群總體格局，這標志著(zhù)國家層面對城鎮密集地區開(kāi)發(fā)戰略的頂層設計出臺。

　　生態(tài)資源在空間分布上往往跨越行政區，生態(tài)退化和環(huán)境污染等問(wèn)題也呈現跨邊界擴散的情況，區域生態(tài)安全格局共建共保、區域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控日益緊迫，這些問(wèn)題都需要以城市群為載體進(jìn)行統籌協(xié)調。

　　業(yè)內專(zhuān)家強調，由于不同城市群在自然條件、經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )發(fā)展等方面存在差異，采用何種城市群發(fā)展模式要根據城市群的特點(diǎn)進(jìn)行分析，通過(guò)行之有效的環(huán)境保護對策實(shí)現城市群的可持續發(fā)展。