■新理念　新思想　新戰略——中國特色現代國企制度

　　在“以管資本為主”深化國資國企改革的背景下，國資委對中央企業(yè)進(jìn)行了監管模式的調整。一方面，通過(guò)開(kāi)展中央企業(yè)試點(diǎn)工作進(jìn)行了適合企業(yè)自身類(lèi)型的改革實(shí)踐，如探索落實(shí)董事會(huì )職權，市場(chǎng)化選聘經(jīng)營(yíng)管理者，推行職業(yè)經(jīng)理人制度，企業(yè)薪酬分配差異化改革，國有資本投資、運營(yíng)公司，中央企業(yè)兼并重組，部分重要領(lǐng)域混合所有制改革，混合所有制企業(yè)員工持股，國有企業(yè)信息公開(kāi)工作，剝離企業(yè)辦社會(huì )職能和解決歷史遺留問(wèn)題等。另一方面，國資委根據“管資本”為主的監管思路，調整了自身的部分職能設置，建立了新的國有資本監管機制，改組組建了國有資本投資運營(yíng)公司，保留了一批產(chǎn)業(yè)集團。

　　結合國資委職能設置調整和試點(diǎn)工作的開(kāi)展，《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉變方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）取消、下放、授權43項權利，突出強化管資本重點(diǎn)職能，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監管的邊界，將依法由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的事項歸位于企業(yè)；將延伸到子企業(yè)的管理事項，原則上歸位于一級企業(yè)，由一級企業(yè)依規決策；將配合承擔的社會(huì )公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位。

　　加強和完善管資本為主的監管模式

　　自經(jīng)濟體制改革以來(lái)，我國的國有資產(chǎn)管理體制經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟體制下的國有企業(yè)管理、國有資產(chǎn)管理體制改革初步探索、國有資產(chǎn)管理體制新體制孕育與新國有資產(chǎn)管理體制確立四個(gè)階段。2003年國資委成立以來(lái)，我國新的國有資產(chǎn)管理體制不斷得到完善，深化國有企業(yè)改革進(jìn)入了出資人機構主導階段，取得了顯著(zhù)成績(jì)。確立了國有資產(chǎn)監管機構作為出資人代表的體制，解決了出資人缺位問(wèn)題，改變了“九龍治水”的局面，明確了出資人機構的責任主體；建立了一整套國有資產(chǎn)監管制度體系，包括統計評價(jià)、產(chǎn)權管理、業(yè)績(jì)考核、薪酬管理、規劃投資、領(lǐng)導人員選任、監事會(huì )監督、國有資本經(jīng)營(yíng)預算等。2003-2014年，國務(wù)院國資委先后發(fā)布了27項部門(mén)規章326項規范性文件，形成了一整套國有資產(chǎn)監管制度體系。以管資本為主推動(dòng)國有資產(chǎn)監管機構的職能轉變，核心是要做到由實(shí)物形態(tài)的企業(yè)管理，轉變?yōu)閮r(jià)值形態(tài)的資本管控。按照《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》關(guān)于出資人依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權利的規定，對國資委的法定權責予以明確。

　　推行“十項改革”試點(diǎn)

　　2016年2月，國務(wù)院國資委推進(jìn)“十項改革試點(diǎn)”，如下：

　　一是落實(shí)董事會(huì )職權試點(diǎn)。國資委將向試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì )授予中長(cháng)期發(fā)展戰略規劃、高級管理人員選聘、業(yè)績(jì)考核、薪酬管理、工資總額備案制管理和重大財務(wù)事項管理等6項職權，通過(guò)試點(diǎn)有效調動(dòng)董事會(huì )積極性，促進(jìn)董事會(huì )作用的發(fā)揮。

　　二是市場(chǎng)化選聘經(jīng)營(yíng)管理者試點(diǎn)。試點(diǎn)將落實(shí)董事會(huì )在經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績(jì)考核、薪酬分配等方面職權；界定國資監管機構、企業(yè)董事會(huì )、企業(yè)黨組織在經(jīng)營(yíng)管理者選聘和管理工作中的職責等。試點(diǎn)工作將采取公開(kāi)遴選、競聘上崗、人才中介機構推薦等市場(chǎng)化方式，在各級履行出資人職責機構直接監管的國有獨資、控股的一級企業(yè)進(jìn)行。

　　三是推行職業(yè)經(jīng)理人制度試點(diǎn)。在市場(chǎng)化選聘經(jīng)營(yíng)管理者試點(diǎn)基礎上，探索推行職業(yè)經(jīng)理人制度。從市場(chǎng)化選聘經(jīng)營(yíng)管理者試點(diǎn)的單位中，優(yōu)先選擇處于充分競爭領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)企業(yè)試點(diǎn)，同時(shí)鼓勵中央企業(yè)選擇部分條件成熟的二三級公司開(kāi)展試點(diǎn)。

　　四是企業(yè)薪酬分配差異化改革試點(diǎn)。完善國有企業(yè)負責人薪酬分類(lèi)管理制度，建立健全職業(yè)經(jīng)理人薪酬管理制度。對市場(chǎng)化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行市場(chǎng)化薪酬分配機制，建立科學(xué)合理的業(yè)績(jì)考核評價(jià)體系，形成與國有企業(yè)負責人選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應的負責人薪酬管理辦法和業(yè)績(jì)考核評價(jià)辦法。

　　五是國有資本投資、運營(yíng)公司試點(diǎn)。國資委選擇神華、寶武鋼、五礦、招商局、中交、保利開(kāi)展國有資本投資公司試點(diǎn)，推進(jìn)誠通集團、國新公司改組為國有資本運營(yíng)公司，探索完善的國有資產(chǎn)監管方式，探索有效的國有資本投資運營(yíng)模式，探索市場(chǎng)化的企業(yè)經(jīng)營(yíng)機制。國有資本投資公司通過(guò)開(kāi)展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本整合等，投資和發(fā)展國民經(jīng)濟的重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、戰略性新興產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢支柱性產(chǎn)業(yè)；國有資本運營(yíng)公司通過(guò)股權運作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等方式，投資、持有和運營(yíng)國有股權。

　　六是中央企業(yè)兼并重組試點(diǎn)。國資委將根據國家戰略需要，探索在中央企業(yè)之間集中優(yōu)勢資源，實(shí)施專(zhuān)業(yè)化重組、組建股份制公司的有效做法，減少重復投資和同質(zhì)化發(fā)展。

　　七是部分重要領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)。通過(guò)開(kāi)展混合所有制改革試點(diǎn)，引入非國有資本多元化投資，形成有利于參與市場(chǎng)競爭的治理結構和運行機制。

　　八是混合所有制企業(yè)員工持股試點(diǎn)。試點(diǎn)主要探索在什么樣的企業(yè)實(shí)行員工持股，以什么樣的方式實(shí)行員工持股，員工怎樣轉股退股等，確保員工持股公開(kāi)透明，防止利益輸送。

　　九是國有企業(yè)信息公開(kāi)工作試點(diǎn)。圍繞董事會(huì )信息披露、財務(wù)信息公開(kāi)等方面開(kāi)展試點(diǎn)，為中央企業(yè)信息公開(kāi)提供支持，為社會(huì )公眾查閱信息提供服務(wù)。試點(diǎn)旨在促進(jìn)企業(yè)完善公司治理結構，規范企業(yè)管理，健全國資監管體系，打造“陽(yáng)光國企”，防止國有資產(chǎn)流失。

　　十是剝離企業(yè)辦社會(huì )職能和解決歷史遺留問(wèn)題試點(diǎn)。通過(guò)解決國有企業(yè)仍存在大量辦社會(huì )職能和歷史遺留問(wèn)題，將配合承擔的社會(huì )公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位。

　　有效推進(jìn)對中央企業(yè)的監管方式轉變

　　為落實(shí)中央決策部署，國務(wù)院國資委深入開(kāi)展職能梳理，系統總結長(cháng)期以來(lái)國資監管工作經(jīng)驗，著(zhù)眼當前國資監管中存在的問(wèn)題，反復研究論證，多次征求有關(guān)部門(mén)、中央企業(yè)、地方國資委意見(jiàn)，進(jìn)行了成立13年來(lái)最大規模的機構調整。

　　新設資本運營(yíng)與收益管理局，強化以管資本為主；新設監督一局、二局、三局，加強監督職能；外事局更改為國際合作局，加強國際合作業(yè)務(wù)；撤銷(xiāo)企業(yè)改組局，部分職能并入企業(yè)改革局；財務(wù)監管局、綜合局、考核分配局等做了相應的職能調整和完善。

　　一是突出管資本要求，落實(shí)保值增值責任。強化國有資本運營(yíng)，新設資本運營(yíng)與收益管理局，重點(diǎn)圍繞國家發(fā)展戰略和國有資本布局結構調整，組織指導國有資本投資、運營(yíng)公司開(kāi)展國有資本運營(yíng)，促進(jìn)國有資本保值增值；強化出資人激勵約束，新設考核分配局，統籌業(yè)績(jì)考核和薪酬分配工作，真正實(shí)現“業(yè)績(jì)、薪酬同升同降”；強化規劃投資監管，突出規劃局核心職能，聚焦企業(yè)戰略規劃和境內外投資監管，強化主業(yè)監管，管好企業(yè)投資方向。

　　二是加強國有資產(chǎn)監督，防止國有資產(chǎn)流失。新設三個(gè)監督局，分類(lèi)處置和督辦委機關(guān)和監事會(huì )在監督工作中發(fā)現的問(wèn)題，組織開(kāi)展國有資產(chǎn)重大損失調查，提出有關(guān)責任追究的意見(jiàn)建議，強化責任追究，進(jìn)一步形成監督工作閉環(huán)，實(shí)現出資人管理與監督的有機統一。

　　三是整合有關(guān)工作事項，提升國資監管工作效能。設立新的企業(yè)改革局，將企業(yè)重組整合、結構優(yōu)化、改制上市以及解決國有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題等工作有機結合，著(zhù)力加大對企業(yè)改革改制的分類(lèi)指導、推動(dòng)和服務(wù)力度，進(jìn)一步形成深化國有企業(yè)改革的合力；新設綜合局，整合指導企業(yè)開(kāi)展科技創(chuàng )新、知識產(chǎn)權管理與保護、加強品牌建設等職能；將財務(wù)監督與考核評價(jià)局更名為財務(wù)監管局，在加強對中央企業(yè)財務(wù)監管的同時(shí)，統一開(kāi)展財務(wù)動(dòng)態(tài)監測和經(jīng)濟運行分析工作，為國有資產(chǎn)監管工作提供基礎支撐；將外事局更名為國際合作局，進(jìn)一步加強國際交流與合作。

　　四是全面加強黨的建設，落實(shí)管黨治黨責任。設立新的黨建工作局，聚焦黨的建設中心工作，促進(jìn)黨建帶工建、黨建帶團建；設立行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )黨建工作局，統籌指導行業(yè)協(xié)會(huì )商會(huì )黨建工作；將巡視工作領(lǐng)導小組辦公室更名為黨委巡視工作辦公室，加強對中央企業(yè)開(kāi)展內部巡視的領(lǐng)導和指導，并將委屬單位、行業(yè)協(xié)會(huì )納入巡視范圍。

　　《方案》完善了管資本為主的國企國資監管職能

　　《方案》以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管，落實(shí)到監管實(shí)踐層面，關(guān)鍵在于要突出出資人的核心管理職能，因企制宜，構建國資委作為國有資產(chǎn)出資人的監管體制。

　　一是國資委作為出資人管理和監督的有機統一?！肮苜Y本”為主的監管方式，按照政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權與經(jīng)營(yíng)權分離的要求，進(jìn)一步明確國資委作為國務(wù)院直屬特設機構，根據授權代表國務(wù)院履行出資人職責，專(zhuān)司國有資產(chǎn)監督。管理與監督是國有資產(chǎn)出資人的兩項基本職能，是以國家所有權為基礎的出資人權利?！斗桨浮吩诿鞔_國資委機構性質(zhì)和職責定位的基礎上，要堅持出資人管理和監督的有機統一。

　　二是依法界定國資委作為出資人監管的權責。出資人權利來(lái)源于法律、行政法規的規定，職能轉變的根本要求就是依法界定出資人監管的權責。一方面，《方案》依法明確了國資委應當履行的職責。提出國資監管機構要按照有關(guān)法律法規的規定行權履職，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監管的邊界，健全監管制度體系，建立和完善權力和責任清單，不干預企業(yè)依法行使自主經(jīng)營(yíng)權。另一方面，《方案》依法精簡(jiǎn)了管得過(guò)多過(guò)細的事項。對于沒(méi)有法律、行政法規或者黨中央、國務(wù)院文件依據的監管事項，明確予以取消、下放或者授權?！斗桨浮坟瀼芈鋵?shí)了中央關(guān)于法治政府建設的要求，充分體現了“權由法定、權依法使”原則?！肮苜Y本”為主的監管方式，并不是簡(jiǎn)單地由“管人、管事、管資產(chǎn)”變?yōu)椤肮苜Y本”，國資委作為出資人，按照《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權利的規定，對國資委的法定權責予以明確。

　　三是平衡好加強監管和簡(jiǎn)政放權的關(guān)系。習近平總書(shū)記強調，國資委的職能轉變首先是抓好資本管理，“放了并不是不管”、“放了不落地，沒(méi)人接，就空了”、“要確保放得開(kāi)、管得住”。按照總書(shū)記重要指示，《方案》較好地把握了“放管結合”的平衡。一方面，“該管的堅決管好”。突出管資本要求，落實(shí)保值增值責任，促進(jìn)國有資本保值增值；強化出資人激勵約束，強化規劃投資監管，強化主業(yè)監管，管好企業(yè)投資方向。加強國有資產(chǎn)監督，防止國有資產(chǎn)流失，開(kāi)展國有資產(chǎn)重大損失調查，提出有關(guān)責任追究的意見(jiàn)建議，強化責任追究，進(jìn)一步形成監督工作閉環(huán)，實(shí)現出資人管理與監督的有機統一。整合有關(guān)工作事項，提升國資監管工作效能。將企業(yè)重組整合、結構優(yōu)化、改制上市以及解決國有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題等工作有機結合，著(zhù)力加大對企業(yè)改革改制的分類(lèi)指導、推動(dòng)和服務(wù)力度，進(jìn)一步形成深化國有企業(yè)改革的合力。全面加強黨的建設，落實(shí)管黨治黨責任。建立健全黨建工作責任制，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設和反腐敗斗爭。另一方面，“該放的一定要放”。對可以精簡(jiǎn)的事項，最大程度上予以取消、下放或授權，并針對精簡(jiǎn)事項明確企業(yè)各治理主體行權履職邊界，層層落實(shí)責任，實(shí)現“三個(gè)歸位于”。

　　四是堅持問(wèn)題導向、試點(diǎn)先行提出解決措施?！斗桨浮穲猿謫?wèn)題導向，著(zhù)眼國有資產(chǎn)管理體制中政企不分、政資不分問(wèn)題依然存在，國有資產(chǎn)監管還存在越位、錯位、缺位的現象，提出將精簡(jiǎn)43項監管事項，其中取消事項26項、下放事項9項、授權事項8項。在26項取消事項中，取消了國資委直接實(shí)施事項，如直接規范上市公司國有股東行為，中央企業(yè)境外產(chǎn)權管理狀況檢查等；取消了國資委審批類(lèi)事項，如審批中央企業(yè)子企業(yè)分紅權激勵方案，審批中央企業(yè)重組改制中離退休和內退人員相關(guān)費用預提方案；取消了指導類(lèi)事項，包括對中央企業(yè)的指導事項，如指導中央企業(yè)評估機構選聘、指導中央企業(yè)內設監事會(huì )工作、指導地方國資委新聞宣傳工作，指導地方國有企業(yè)重組改制上市管理；取消了評比類(lèi)事項，如聯(lián)合開(kāi)展全國企業(yè)管理現代化創(chuàng )新成果評審和推廣，組織中國技能大賽、中央企業(yè)職工技能比賽。9項下放事項，主要集中于資本市場(chǎng)的股權交易和股權管理。涉及地方國資委監管企業(yè)和中央企業(yè)子企業(yè)的國有股權流動(dòng)事項，直接下放給地方國資委和中央企業(yè)。涉及規定標準和權限范圍以?xún)鹊膰谐鲑Y企業(yè)股權流轉的，下放給國有出資企業(yè)。如審批未導致上市公司控股權轉移的國有股東通過(guò)證券交易系統增持、協(xié)議受讓、認購上市公司發(fā)行股票等事項，審批未觸及證監會(huì )規定的重大資產(chǎn)重組標準的國有股東與所控股上市公司進(jìn)行資產(chǎn)重組事項等。8項授權事項，主要落實(shí)董事會(huì )職權。涉及制定中央企業(yè)五年發(fā)展戰略規劃和年度投資計劃、經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績(jì)考核和薪酬管理。落實(shí)“以管資本”為主的國資管理體制的核心管理職責：國有股東代表管理以及在此管理職責基礎上派生出來(lái)的股東代表、董事、監事及職業(yè)經(jīng)理人的管理。

　　2014年中糧和國投國有資本投資運營(yíng)公司改革試點(diǎn)授權18項權責，將其與2017年公布《方案》相比較，43項權責覆蓋了大部分18項授權。通過(guò)國有資本投資運營(yíng)公司試點(diǎn)經(jīng)驗的總結，“權責落實(shí)”的探索在央企全面鋪開(kāi)，國資委以管資本為主推進(jìn)國資監管機構職能轉變，推進(jìn)放管結合，實(shí)現國有資產(chǎn)的保值增值。

　?。ㄗ髡呦祰鴦?wù)院國資委研究中心副研究員）

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