改組組建國有資本投資公司和運營(yíng)公司，是以管資本為主改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制的重要舉措。自2014年以來(lái)，國務(wù)院國資委先后選擇在21家中央企業(yè)和122家地方國有企業(yè)開(kāi)展國有資本投資、運營(yíng)公司試點(diǎn)，在試體制、試機制、試模式等方面進(jìn)行探索實(shí)踐。2018年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》。目前，從中央到地方國資，組建的國有資本投資、運營(yíng)公司如雨后春筍快速增長(cháng)，但組建后國有資本投資、運營(yíng)公司如何運作，不少地方仍然莫衷一是，感到迷茫，這其中重要原因之一就在于對組建國有資本投資、運營(yíng)公司的緣由缺乏深刻理解，沒(méi)有正確的思想，就難有自覺(jué)的行動(dòng)。

　　組建國有資本投資運營(yíng)公司的政策脈絡(luò )

　　2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì )首次提出以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管，改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國有資本運營(yíng)公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。

　　2015年8月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》提出，改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司，探索有效的運營(yíng)模式，通過(guò)開(kāi)展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)聚集和轉型升級，優(yōu)化國有資本布局結構；通過(guò)股權運作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退，促進(jìn)國有資本合理流動(dòng)，實(shí)現保值增值。

　　2015年10月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》提出，改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司，主要通過(guò)劃撥現有商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)的國有股權以及國有資本經(jīng)營(yíng)預算注資組建，或選擇具備一定條件的國有獨資企業(yè)集團改組設立。明確國有資產(chǎn)監管機構與國有資本投資、運營(yíng)公司關(guān)系，政府授權國有資產(chǎn)監管機構依法對國有資本投資、運營(yíng)公司履行出資人職責，國有資本投資、運營(yíng)公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責，作為國有資本市場(chǎng)化運作的專(zhuān)業(yè)平臺，依法自主開(kāi)展國有資本運作。國有資本投資、運營(yíng)公司依據公司法等相關(guān)法律法規，對所出資企業(yè)依法行使股東權利，以出資額為限承擔有限責任。

　　2018年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確國有資本投資、運營(yíng)公司改革試點(diǎn)的功能定位、組建方式、授權機制、治理結構、運行模式、監督與約束機制等內容。

　　通過(guò)這些政策梳理，我們可以清晰地發(fā)現，我國組建國有資本投資、運營(yíng)公司從最初的基本理念到如何組建國有資本投資、運營(yíng)公司和如何處理國有資產(chǎn)監督部門(mén)和國有資本投資、運營(yíng)公司關(guān)系，最后到國有資本投資和運營(yíng)公司兩者的功能定位、治理結構和運行模式等，路徑越來(lái)越清晰，施工藍圖越來(lái)越具體。

　　組建國有資本投資運營(yíng)公司的五大緣由

　　一是深化國資監管的需要。1978年以來(lái)，我國一直把國有企業(yè)改革作為經(jīng)濟體制改革的重要內容，粗略分為以下幾個(gè)階段：第一階段，1979年開(kāi)始的改革主要是對國有企業(yè)進(jìn)行放權讓利；第二階段，1984年開(kāi)始的改革主要是初步實(shí)行政企分開(kāi)和所有權與經(jīng)營(yíng)權分離；第三階段，1986年開(kāi)始觸及企業(yè)產(chǎn)權制度改革，全國范圍內出現了國有企業(yè)拍賣(mài)、轉讓等現象，在1988年為有效管理國有資產(chǎn)所有權，各級國有資產(chǎn)專(zhuān)職管理部門(mén)陸續設立；第四階段，1992年開(kāi)始的改革主要是國有企業(yè)制度創(chuàng )新和結構調整；第五階段，2002年開(kāi)始的改革主要是進(jìn)行國有資產(chǎn)管理體制改革，中央和地方各級國資委陸續組建。

　　以國資委監管為主的國有資產(chǎn)管理體制運行近20年，促進(jìn)了國有企業(yè)不斷發(fā)展壯大，實(shí)現了國有資產(chǎn)的保值增值，但有些問(wèn)題也逐漸顯露。這些問(wèn)題主要是：一是國資委直接持有國有企業(yè)的股份，作為國有企業(yè)的股東參與市場(chǎng)活動(dòng)，極易導致政企不分、政資不分；二是國資委管資產(chǎn)與管人、管事相結合的管理方式，對國有企業(yè)管得過(guò)細、干預過(guò)多，極易束縛國有企業(yè)活力，也非常容易產(chǎn)生腐??；三是國資委作為國有企業(yè)股東的情結過(guò)重，弱化政府部門(mén)作為國有資產(chǎn)統一監管者的職能，使政府部門(mén)作為國有資本統一監管者的職能缺位。深化國有資產(chǎn)管理體制改革迫在眉睫，急需突破，國有資本投資、運營(yíng)公司是介于政府國有資產(chǎn)監管部門(mén)與實(shí)體企業(yè)之間的橋梁，組建此類(lèi)公司是解決上述問(wèn)題的重要舉措。

　　二是實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值的需要。以國資委監管為主的國有資產(chǎn)管理體制運行近20年，但仍然有大量的國有企業(yè)沒(méi)有納入國資委監管，如財政系統、文化系統、建設系統等都有自己的國有企業(yè)，這些國有企業(yè)政企不分的現象仍然存在，不利于市場(chǎng)化發(fā)展和國有資產(chǎn)的保值增值。

　　實(shí)際上，我國的國有資產(chǎn)遠遠不是國有企業(yè)所擁有的那些資產(chǎn)，還存在大量的非標資產(chǎn)和沉睡資產(chǎn)，隨著(zhù)金融工具的創(chuàng )新和現代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，這些國有資產(chǎn)也急需合理運營(yíng)，實(shí)現國有資產(chǎn)的保值增值。例如很多地方綠地公園經(jīng)營(yíng)得很不錯；引入共享經(jīng)濟、數字經(jīng)濟后道路橋梁隧道、各類(lèi)物業(yè)等，也有地方經(jīng)營(yíng)得非常好。除此之外，還有海岸線(xiàn)、海洋、荒山、灘涂、地下資源等其他閑置資源，也可進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。國有資本投資、運營(yíng)公司應在全域范圍內尋找各種各樣的資產(chǎn)，完成非標轉標，沉睡資產(chǎn)轉經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)證券化，用各種社會(huì )財富把它替換出來(lái)，轉變成時(shí)代、區域、發(fā)展、人民急需的各種設施和資產(chǎn)，實(shí)現國有資產(chǎn)的保值增值。組建國有資本投資、運營(yíng)公司，不僅是國資管理形態(tài)的變化、授權機制的變化，而且從根本上還是國家戰略的重大變化，對各種錯配資源的流動(dòng)和配置進(jìn)行主導，促進(jìn)全域國資經(jīng)營(yíng)及全域資產(chǎn)證券化。

　　三是規范地方國企平臺發(fā)展的需要。地方政府投融資平臺何去何從？組建國有資本投資、運營(yíng)公司，以出資額為限承擔有限責任，建立起市場(chǎng)與政府之間的風(fēng)險隔離墻；盤(pán)活區域各種國有資產(chǎn)，獲得更加豐盈的現金流。地方國有資本投資、運營(yíng)公司發(fā)展需要規范。這些平臺公司存在這樣或那樣的問(wèn)題，如有的國有資本運營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)、運營(yíng)、投資混雜，定位混亂；有的省市國有資本投資公司是由原本的交投集團、能投集團等專(zhuān)業(yè)投控型集團改組而來(lái)的，改組后雖被賦予了“平臺型公司”的帽子，本質(zhì)上仍定位于“產(chǎn)業(yè)控股集團”；有的省市以行業(yè)龍頭國企為主體，將各行業(yè)的國企分別“歸堆”，組成多個(gè)專(zhuān)業(yè)的國有資本投資、運營(yíng)公司，導致平臺型公司數量過(guò)多、種類(lèi)繁雜，如機械、車(chē)及汽車(chē)零部件產(chǎn)業(yè)投資平臺、水務(wù)投資平臺等。針對上述問(wèn)題，要通過(guò)《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》詳細施工藍圖，對各地國有資本投資、運營(yíng)公司進(jìn)行規范發(fā)展，促進(jìn)其健康運行。

　　四是提升國有企業(yè)核心競爭力的需要。國有企業(yè)必須在市場(chǎng)經(jīng)濟的汪洋大海中學(xué)會(huì )游泳，提升核心競爭力，守護黨和人民托付的國有資產(chǎn)，確保保值增值。國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)所處的社會(huì )、經(jīng)濟、法制等外部環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，具備從對國有企業(yè)管理過(guò)渡到對國有資本管理的外部條件。一是國有企業(yè)所處的外部環(huán)境競爭日益充分，為國有資產(chǎn)的管理（從“管企業(yè)”到“管資本”）提供了市場(chǎng)基礎。二是委托-代理理論的研究為國有資本的委托經(jīng)營(yíng)提供了較為成熟的解決方案。三是我國已經(jīng)形成了較為完善的勞動(dòng)、資本、土地等生產(chǎn)要素和商品市場(chǎng)，專(zhuān)業(yè)性經(jīng)營(yíng)人才市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)日漸完善，資產(chǎn)的定價(jià)機制日益科學(xué)，資本市場(chǎng)日益壯大，為國有資本運營(yíng)提供了廣闊的市場(chǎng)空間。四是我國市場(chǎng)經(jīng)濟運行的法制環(huán)境日益成熟，為各類(lèi)企業(yè)公平競爭提供了較為良好的社會(huì )、經(jīng)濟和法制環(huán)境。

　　政府對于社會(huì )公共管理的基礎是國家行政權力，目的是促進(jìn)社會(huì )的有序發(fā)展；對于國有企業(yè)的管理則是基于政府是國有資產(chǎn)的所有者代表的權利，屬于物權范疇。兩者區分不清會(huì )帶來(lái)政府對企業(yè)的干預過(guò)多，導致國有企業(yè)的目標多元化，既要保持企業(yè)盈利，又要承擔相應的社會(huì )責任和行政責任，不利于企業(yè)資產(chǎn)的合理流動(dòng)和優(yōu)化重組。通過(guò)組建國有資本投資、運營(yíng)公司，大量國有企業(yè)將是由國有資本與非國有資本共同持股的混合所有制企業(yè)，國有資本與非國有資本則通過(guò)各自所持有公司股份的比例，依法對企業(yè)行使股東權利，這樣國家經(jīng)濟市場(chǎng)化發(fā)展步伐會(huì )更快。在更加市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)環(huán)境中，國有企業(yè)可以造就一大批德才兼備、善于經(jīng)營(yíng)、充滿(mǎn)活力的優(yōu)秀企業(yè)家，培育一大批具有創(chuàng )新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)，使國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力明顯增強。

　　五是國企參與國際競爭的需要。組建國有資本投資公司主要以服務(wù)國家戰略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標，以對戰略性核心業(yè)務(wù)控股為主，開(kāi)展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運作等；國有資本運營(yíng)公司主要以提升國有資本運營(yíng)效率、提高國有資本回報為目標，以財務(wù)性持股為主，通過(guò)股權運作、基金投資、培育孵化、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等方式，盤(pán)活國有資產(chǎn)存量，引導和帶動(dòng)社會(huì )資本共同發(fā)展，實(shí)現國有資本合理流動(dòng)和保值增值。通過(guò)改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司，實(shí)現國有資本所有權與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權分離，促進(jìn)國有資本流動(dòng)和混改，除了極少數國有資本投資、運營(yíng)公司之外，大量的其麾下持有的股權都是融合在混改公司、特殊目的公司，乃至上市公司里面，實(shí)行國有資本市場(chǎng)化運作，這樣將有利于國有企業(yè)參與國際競爭。

　　國有資本投資運營(yíng)公司在實(shí)踐中要處理好三個(gè)關(guān)系

　　一是國有資本投資公司、運營(yíng)公司和國有企業(yè)集團的關(guān)系。首先是屬性不同，國有企業(yè)集團主要是產(chǎn)業(yè)集團，其本身從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，注重于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科技創(chuàng )新，集團對所屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施有效管理；國有資本投資、運營(yíng)公司是國有資本市場(chǎng)化運作的專(zhuān)業(yè)平臺，不從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對所持股企業(yè)行使股東職責，維護股東合法權益。其次是涉及領(lǐng)域不同，國有企業(yè)集團基本上在主業(yè)范圍內從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理；國有資本投資、運營(yíng)公司則是優(yōu)化國有資本布局，促進(jìn)國有資本合理流動(dòng)，它所持股的企業(yè)既可以涉及一個(gè)集團的企業(yè)，也可以涉及多個(gè)集團的企業(yè)。最后是管理方式與治理結構不同，國有企業(yè)集團主要是以產(chǎn)業(yè)為紐帶，對所屬企業(yè)實(shí)施管理；國有資本投資、運營(yíng)公司以資本為紐帶，以產(chǎn)權為基礎，對所持股企業(yè)按照規范法人治理結構管理。

　　二是國有資本投資公司、運營(yíng)公司與國資委的關(guān)系。國資委是國家行政機關(guān)，是政府部門(mén)，以出資人代表機構代表國家，事先制定監管權力責任清單，清單以外事項由企業(yè)依法自主決策，清單以?xún)仁马棿蠓鶞p少審批或事前備案。國有資本投資、運營(yíng)公司是國有獨資公司，以資本為紐帶，以產(chǎn)權為基礎，依法自主開(kāi)展國有資本運作，隸屬于國資委管理。國資委對國有資本投資、運營(yíng)公司，“一企一策”有側重、分先后地向符合條件的企業(yè)開(kāi)展授權放權，內容主要包括戰略規劃和主業(yè)管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務(wù)事項管理等，亦可根據企業(yè)實(shí)際情況增加其他方面授權放權內容。對其他國有企業(yè)集團，國資委按照監管權力清單進(jìn)行管理；國有資本投資公司、運營(yíng)公司對其投資的國有企業(yè)集團則按照公司章程中股東權利進(jìn)行行使，以出資額為限承擔有限責任，以財務(wù)性持股為主，或以對戰略性核心業(yè)務(wù)控股為主，重點(diǎn)關(guān)注所出資企業(yè)執行公司戰略和資本回報狀況。

　　三是國有資本投資公司、運營(yíng)公司與國有企業(yè)監督的關(guān)系。國有資本投資、運營(yíng)公司的定位決定了對其監督的迫切需要。國有資本投資、運營(yíng)公司的核心業(yè)務(wù)就是投資，動(dòng)輒一個(gè)項目就是幾億、幾十億元的投資，如果失誤，造成的損失會(huì )觸目驚心。因此，一要完善對國有資本投資、運營(yíng)公司的監督體系。整合出資人監管和審計、紀檢監察、巡視等監督力量，建立監督工作會(huì )商機制。二要紀檢監察機構強化對國有資本投資、運營(yíng)公司領(lǐng)導人員廉潔從業(yè)、行使權力等的監督。三要加強對權力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集等重點(diǎn)部門(mén)和崗位的監管，形成內部常態(tài)化監督審計機制和信息公開(kāi)制度。

　　組建國有資本投資、運營(yíng)公司既體現著(zhù)國家重大戰略，改革國有資產(chǎn)管理體制，盤(pán)活全域國有資產(chǎn)等需求，也體現著(zhù)國家的殷切期盼，希望國有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟中發(fā)展得更好，在參與全球競爭中走得更順暢。我們一定要把這個(gè)新生事物實(shí)現好、發(fā)展好和維護好。

　?。ū疚臑閲疑缈苹鹬卮箜椖俊皣衅髽I(yè)監督制度改革與創(chuàng )新研究〈17ZDA086〉”階段性成果。作者系浙江省國資委外派監事。）

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