作為生態(tài)文明體制改革的重要抓手，國家公園體制正在12個(gè)省份9個(gè)試點(diǎn)展開(kāi)。盡管目前各試點(diǎn)省份取得了階段性進(jìn)展，但總體成效還與目標要求存在較大差距?！督?jīng)濟參考報》記者獲悉，多個(gè)試點(diǎn)地區在一定程度上仍處于“不明就里、懵懵懂懂”的狀態(tài)，缺乏脈絡(luò )清晰的改革規劃、放手一搏的改革魄力，在部門(mén)統籌協(xié)調、體制機制創(chuàng )新上暴露的問(wèn)題尤為緊迫。

　　體制試點(diǎn)取得階段性進(jìn)展

　　目前，各試點(diǎn)省份都已編制了“試點(diǎn)實(shí)施方案”并按部就班地在完成各項任務(wù)。記者了解到，先前牌子多、破碎化現象得到改善，機構、人員、編制整合基本完成，與國家公園總體理念和要求相沖突的部分潛在矛盾有了解決方案。

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　　一是保護地破碎化、管理多頭化現象得到明顯改善。青海三江源國家公園整合了園區國土、環(huán)保、水利、農牧等部門(mén)編制、職能及執法力量，建立覆蓋省、州、縣、鄉4級統籌式“大部制”生態(tài)保護機構。湖南城步縣南山國家公園整合了其中4個(gè)保護地和文化價(jià)值較高的18個(gè)行政村落。整合之后，原先互不相連的保護地已經(jīng)被連成一片，目前正按照“編制不增、內部分工、各司其職”的原則在開(kāi)展工作。

　　二是形成對部分矛盾的摸底掌握和解決方案。就湖南城步縣南山國家公園而言，先前城步縣擬投資建設的兩個(gè)水電站目前已進(jìn)入關(guān)停階段，當地政府正在進(jìn)行補償測算。南山牧場(chǎng)因其草場(chǎng)承載所限，已進(jìn)行摸底統計，初步拿出了逐年減少奶牛養殖數量的方案。普達措國家公園管理局副局長(cháng)唐華介紹，管理局職權得到進(jìn)一步明確?！氨热缫讯啻谓型Ｂ糜喂驹趫@內開(kāi)展熱氣球觀(guān)光和使用柴油游船等做法”。

　　三是社區管理主打“生態(tài)反哺”贏(yíng)得民心。在云南省普達措國家公園內，洛茸村老村長(cháng)絨比介紹，盡管村民的旅游馬匹和燒烤攤被取締，牧場(chǎng)也被嚴格控制，但每個(gè)村民每年可以得到5000元反哺資金，還能輪換上崗公園內的環(huán)衛工作。由于收入不降反增，村里主動(dòng)訂立了“生態(tài)村規”：不準打獵，只撿干柴；每家房子30年才能修一次，如果房子的木結構壞了，必須經(jīng)過(guò)村里同意才能換?！拔覀儸F在連口痰都不舍得吐?！彼f(shuō)。

　　四是多元手段解決權屬問(wèn)題破解“國有”困境。浙江省錢(qián)江源試點(diǎn)區將部分林地以高于目前生態(tài)公益林補償標準的價(jià)格將園內部分林地租賃過(guò)來(lái)。湖南南山試點(diǎn)擬選擇2.1萬(wàn)畝林地開(kāi)展地役權協(xié)議試點(diǎn)，即，不必改變林地權屬，而是政府通過(guò)跟所有者簽訂協(xié)議，對土地的利用方式、強度進(jìn)行限制，再進(jìn)行合理補償。

　　五是“借船出?！睂で蟆巴鈬蓖黄??！伴_(kāi)化縣將國家公園試點(diǎn)區與自然資源產(chǎn)權確定、多規合一、領(lǐng)導干部政績(jì)考核等結合起來(lái)?！闭憬￠_(kāi)化縣林業(yè)局規劃設計室科長(cháng)余擁軍介紹，開(kāi)化還將縣域劃為生態(tài)保護區、生態(tài)農林區、產(chǎn)城集聚區，三區采取不同發(fā)展思路、不同資金機制、不同考核辦法。同時(shí)，培育創(chuàng )意農業(yè)、林下經(jīng)濟，努力提高綜合效益，爭取生態(tài)金融產(chǎn)品創(chuàng )新、森林碳匯交易等試點(diǎn)政策。

　　困惑重重凸顯改革緊迫性

　　相比上述成效探索，試點(diǎn)省份也遭遇諸多瓶頸。這些瓶頸既有觀(guān)念上的裹足，也有做法上的顧忌；既有體制上的藩籬，也有行政上的障礙。

　　首先，部分試點(diǎn)區域難以放開(kāi)手腳。如何“寓保于用”成為困擾部分試點(diǎn)的難題。比如某地將部分文化旅游的精品線(xiàn)路納入試點(diǎn)范圍，但具體怎么設計，今后如何規劃，都缺乏更為細致的想法。同時(shí)，現階段國家層面尚未制定相關(guān)法律規范和技術(shù)標準，導致部分方案目標定位不清、功能分區不合理、保障制度不完善。

　　湖南城步縣白云湖濕地公園管理處副主任肖大政說(shuō)，白云湖作為濕地公園原本今年要接受?chē)伊謽I(yè)局驗收，但又被納入了南山國家公園的范圍，以哪個(gè)為準，目前沒(méi)有明確說(shuō)法?！半y不成到時(shí)候界碑界樁寫(xiě)兩個(gè)？”

　　其次，跨區域聯(lián)合管理難言進(jìn)展。大熊貓國家公園試點(diǎn)區涉及川甘陜三省，但目前跨區域聯(lián)合管理機制還有待建立。甘肅白水江國家級自然保護區管理局大熊貓管理辦公室主任何禮文說(shuō)，目前三省保護區仍然沒(méi)有統一編制管理，進(jìn)而影響到試點(diǎn)區內社區建設、群眾生產(chǎn)生活等問(wèn)題。同樣，為保持自然生態(tài)系統完整性、原真性，浙江省錢(qián)江源國家公園與毗鄰的安徽休寧縣嶺南省級自然保護區和江西省婺源國家級森林?zhù)B類(lèi)自然保護區部分區域也面臨跨行政區域管理難題。

　　再次，改革不順，標準不明，保障機制難以維系?！霸圏c(diǎn)方案”中初步確定的自然資源流轉對相關(guān)產(chǎn)權人的補償標準與現實(shí)可行標準有較大差距，國家公園試點(diǎn)區在開(kāi)展企業(yè)退出、生態(tài)移民搬遷等工作時(shí)需要大量資金，遠超地方政府承受能力?！霸圏c(diǎn)方案”中提出“建立政府、社會(huì )多元化投入的資金保障機制”，但目前尚未明確資金來(lái)源和渠道，地方政府不敢貿然探索，相關(guān)工作處于停滯狀態(tài)。

　　還有受訪(fǎng)者反映，省級層面受客觀(guān)因素影響步伐不夠緊湊，“部門(mén)間‘暗流涌動(dòng)’，還在為事權扯皮”，一些省連自己制定的方案中的既定任務(wù)都未按時(shí)完成。

　　三大誤區亟待糾正

　　“誰(shuí)來(lái)管理”誤區。國家公園體制的關(guān)鍵點(diǎn)在于“體制”二字，但不少人要么將濕地公園、地質(zhì)公園等冠以“國家”二字的公園與國家公園體制試點(diǎn)相混淆，認為國家公園最終是“部門(mén)公園”；要么認為是自然保護區、風(fēng)景名勝區等的“升級版”，國家層面應給予更多優(yōu)惠政策，或多或少地存在“等、靠、要”思想。

　　功能定位誤區。絕對禁區和“吸金”招牌是目前對國家公園功能定位的兩個(gè)極端，前者片面強調“最嚴格保護”，后者打著(zhù)大肆開(kāi)發(fā)的算盤(pán)。還有觀(guān)點(diǎn)認為，國家公園強調“公益性”就是要免費開(kāi)放，這也影響地方政府申請國家公園的積極性。

　　范圍劃定誤區。福建武夷山試點(diǎn)的范圍劃定在業(yè)內存在一定爭議。其范圍包括武夷山國家級自然保護區、國家級風(fēng)景名勝區和九曲溪上游地帶。有學(xué)者指出，后兩個(gè)區域存在大量人工林和次生林，同時(shí)旅游業(yè)發(fā)達、人口眾多、自然資源權屬復雜，事實(shí)上并不屬于武夷山自然生態(tài)系統主體范疇，不宜劃入試點(diǎn)區。

　　專(zhuān)家認為，在糾正上述誤區的同時(shí)，國家公園試點(diǎn)還需理順以下幾重關(guān)系：一是“上下、左右”關(guān)系。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊指出，當前體制“條塊”格局明顯，各部門(mén)間關(guān)于規劃、保護事權劃分尚有不清晰的地方，中央和地方事權劃分也需厘清。國家公園體制既涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權歸屬和規劃權，也涉及日常管理權和監督權；既涉及不同行政區域間統一協(xié)調，還涉及干部政績(jì)考核和離任審計等。

　　二是“保護與利用”關(guān)系。國家林業(yè)局昆明勘察設計院院長(cháng)唐芳林認為，國家公園大多位于欠發(fā)達地區，發(fā)展需求較高，這就需要在發(fā)揮好保護主體功能的同時(shí)，適度開(kāi)展資源非消耗性利用，非損傷性獲取利益，以發(fā)揮國家公園的多功能復合效益。

　　清華大學(xué)建筑學(xué)院教授楊銳認為，一方面，應為公益機構、科研團隊創(chuàng )造條件，鼓勵大眾走進(jìn)國家公園；另一方面，目前一些保護地實(shí)際處于“整體轉讓、壟斷經(jīng)營(yíng)”的狀況，“特許經(jīng)營(yíng)”制度被濫用，必須在國家公園的制度層面徹底解決。

　　三是“新舊、內外關(guān)系”。楊銳認為，現有保護地類(lèi)別各成系統、各有作用，不能刻意將所有自然保護區都塞進(jìn)國家公園這個(gè)大框架里。反而應在未來(lái)構建立體全面的生態(tài)版圖過(guò)程中，與國家公園相輔相成。同時(shí)，試點(diǎn)還需考慮公園內外社區之間發(fā)展機會(huì )的不平衡問(wèn)題，可能由此衍生的各種保護管理問(wèn)題，以及地域文化、社會(huì )活動(dòng)與保護管理之間的潛在矛盾。

　　完善自然保護管理體制

　　受訪(fǎng)干部和專(zhuān)家認為，建立國家公園體制不單是建立國家公園實(shí)體，而是以整合建立國家公園為改革抓手，完善自然保護管理體制。

　　一是以自然資源資產(chǎn)為核心，把握改革大方向、總目標。國家林業(yè)局保護司巡視員孟沙認為，要按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，處理好自然資源資產(chǎn)利益相關(guān)方的管理權限劃分及相互關(guān)系等重大問(wèn)題，包括土地、主體、模式、機制、投入等方面。同時(shí)，在尊重和繼承現有保護地形成的相對成熟模式基礎上，按照“所有權、監管權分離，一件事情由一個(gè)部門(mén)管”要求，建立自然生態(tài)保護的新體制。

　　二是加快修訂調整相關(guān)法規制度，提供法治保障。我國目前實(shí)施了《自然保護區條例》等相關(guān)法律，但始終缺乏一個(gè)統管所有自然資源保護的大法。唐芳林認為，應對現有法律法規進(jìn)行整合覆蓋，而不是推倒重來(lái)。建議制定《中華人民共和國保護區法》，并在此基礎上制定《國家公園管理條例》和《國家公園管理辦法》，使之成為全國國家公園建設的綱領(lǐng)。

　　三是做好國家公園體制試點(diǎn)研究、宣傳和督察。楊銳認為，要進(jìn)一步明確國家公園功能定位、核心任務(wù)、評價(jià)標準，同時(shí)加強宣傳，使地方真正了解國家公園的特殊作用。建議在試點(diǎn)改革督察中，嚴格按照整體保護、嚴格保護、系統保護的目標定位，科學(xué)合理界定區域，疏解非國家公園功能。

　　四是積極支持試點(diǎn)地區先行先試。專(zhuān)家建議，國家有關(guān)部門(mén)牽頭梳理，及時(shí)總結試點(diǎn)過(guò)程中的有益經(jīng)驗，并對出現的深層次矛盾和問(wèn)題及時(shí)研究，推動(dòng)相關(guān)部門(mén)共同解決，出臺規范性指導文件，真正將改革試點(diǎn)工作落到實(shí)處。