2016年10月30日，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營(yíng)權分置辦法的意見(jiàn)》，這部文件的出臺具有重大意義，讓農民心里更踏實(shí)，對未來(lái)充滿(mǎn)信心。

　　“三權分置”給農民吃一顆定心丸

　　“三權分置”這個(gè)概念，是習近平總書(shū)記在2013年12月中央農村工作會(huì )議上提出來(lái)的。2016年4月25日他在安徽小崗村農村改革座談會(huì )上又做了深刻闡述?！兑庖?jiàn)》提出，我們把經(jīng)營(yíng)權從承包權里分離出來(lái)，允許經(jīng)營(yíng)權自由地流轉。此舉正是順應農民要求保留承包權、放活經(jīng)營(yíng)權的意愿。它的深刻之處在于把土地經(jīng)營(yíng)權單獨拿出來(lái)，并且把道理跟農民講清楚了：經(jīng)營(yíng)權可以自由流轉，承包權長(cháng)久不變。承包的土地流轉出去后，流出去的只是經(jīng)營(yíng)權，農民依然是承包的主體，承包權不會(huì )丟掉。這樣一來(lái)，解除了農民的后顧之憂(yōu)，給農民吃了一顆大的定心丸。為什么說(shuō)“三權分置”是重大制度創(chuàng )新?因為過(guò)去，我們的農村土地改革實(shí)行集體的土地所有權和農民的土地承包經(jīng)營(yíng)權“兩權分置”。但在實(shí)踐中，土地流轉經(jīng)營(yíng)早已形成事實(shí)，只是在政策上、理論上沒(méi)有加以概括。因此這次也旨在進(jìn)一步健全農村土地產(chǎn)權制度。

　　推出“三權分置”，是歷史的必然。當前，整個(gè)經(jīng)濟的主動(dòng)力是推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮化。對于農民來(lái)說(shuō)，既然有別的工作收益比農業(yè)高，自然會(huì )出現土地閑置的情況。據農業(yè)部統計，現在全國農村流轉的土地面積已經(jīng)占到農戶(hù)總承包面積的1/3，這個(gè)速度不算慢。全國有2億3000萬(wàn)的承包農戶(hù)，現在有6800萬(wàn)戶(hù)農民或多或少地流轉了土地，有的全部流轉，有的流轉了一部分，流轉土地的農戶(hù)已占承包農戶(hù)的30%。

　　從1978年農村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制至今，已經(jīng)第39個(gè)年頭了。上世紀中央指導農村改革發(fā)了五個(gè)“一號文件”，其中1984年的“一號文件”，提出土地承包期一般應在15年以上，鼓勵土地逐步向種田能手集中。雖然當時(shí)沒(méi)有正式提出流轉，其實(shí)就是流轉。那次文件只講了土地的所有權是集體的，農民家庭可以承包，自己種或者給別人種。因為有了這個(gè)制度，農民就可以出去打工，地給別人種。至于地是出租還是轉讓?文件沒(méi)講清楚。里面涉及的一些法理、政策，包括經(jīng)濟學(xué)上法學(xué)上用的概念，都沒(méi)點(diǎn)出來(lái)。1993年11月中央發(fā)布了《關(guān)于當前農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》的文件，提出：“為穩定土地承包關(guān)系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(cháng)30年不變?！敝?5年土地就在流轉，再延長(cháng)30年肯定還有流轉，所以就加上了“少數二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，大部分勞動(dòng)力轉向非農產(chǎn)業(yè)并有穩定收入的地方，可以從實(shí)際出發(fā)，尊重農民意愿，對承包土地作必要調整，實(shí)行適度的規模經(jīng)營(yíng)”。在這個(gè)過(guò)程中，改革開(kāi)放不斷推進(jìn)，由于經(jīng)濟發(fā)展，社會(huì )分工和社會(huì )流動(dòng)加速，農民開(kāi)始流動(dòng)，有到鄉鎮企業(yè)工作的，有出去當個(gè)體戶(hù)的，土地流轉現象明顯增加。

　　《意見(jiàn)》出臺，是想讓農民心里踏實(shí)。我們接下來(lái)要研究的就是怎樣才能給農民一個(gè)不動(dòng)搖的信心。習近平總書(shū)記講：要順應農民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營(yíng)權的意愿，把農民土地承包經(jīng)營(yíng)權分為承包權和經(jīng)營(yíng)權，實(shí)現承包權和經(jīng)營(yíng)權分置并行。我理解，眼下最緊迫的是要弄清楚經(jīng)營(yíng)權是一個(gè)什么屬性的權利，把這個(gè)問(wèn)題從理論、政策和法理上講清楚，成為一個(gè)長(cháng)久的制度執行?！叭龣喾种谩弊鳛橐豁椫卮篌w制改革提出來(lái)，核心是農戶(hù)承包土地的經(jīng)營(yíng)權怎么定性，它是屬于物權還是債權?確定下來(lái)后，才能有條不紊地推進(jìn)。因為，債權和物權最大的區別是，《合同法》規定，租賃期限不得超過(guò)20年。而《農村土地承包法》規定，耕地的承包期為30年，這遠遠超過(guò)《合同法》規定物權的租賃期限了;從法理上講，債權不允許再次出租或抵押，而物權就可以。農村土地經(jīng)營(yíng)權到底是債權還是物權，還需要全國人大常委會(huì )研究討論?，F在還有一種流行的說(shuō)法，說(shuō)債權可以物權化?！氨M管你是租我的地，那期限可不可以突破二十年，可不可以拿去抵押?”我覺(jué)得這都是需要在法律上討論清楚的問(wèn)題。

　　適時(shí)適度調整糧食政策

　　中央的方針很明確，“十三五”期間我們不追求糧食連續增產(chǎn)，2016年已經(jīng)在主動(dòng)調節糧食產(chǎn)量，因此沒(méi)有出現“十三連增”。眾所周知，目前糧食問(wèn)題主要不在于數量多少，而在于結構性矛盾。雖然實(shí)現了“十二連增”，糧食缺口還有500億斤，但進(jìn)口了2500億斤，僅大豆就進(jìn)口1600億斤，說(shuō)明其他糧食品種在國內生產(chǎn)是有過(guò)剩的。正如米不能代替面，一旦生產(chǎn)的品種結構不是市場(chǎng)所需要的，就會(huì )出現這個(gè)局面。

　　2016年“一號文件”提出，按照市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補分離的原則，積極穩妥推進(jìn)玉米收儲制度改革，在使玉米價(jià)格反映市場(chǎng)供求關(guān)系的同時(shí)，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調發(fā)展等因素，建立玉米生產(chǎn)者補貼制度。要求農民按照市場(chǎng)要求進(jìn)行生產(chǎn)，大的指揮杠桿就是市場(chǎng)，因此糧食產(chǎn)量肯定也會(huì )降下來(lái)。但這種調整也不能太傷著(zhù)農民。這個(gè)度怎么把握?我自己理解，是要做到適時(shí)適度。好的政策也應該隨時(shí)隨地根據實(shí)際變化來(lái)調整。以前的糧食政策沿用了12年，解決了過(guò)去存在的很多問(wèn)題，但由于沒(méi)有及時(shí)調整，也帶來(lái)了新的矛盾和問(wèn)題。

　　我們曾有過(guò)比較大的教訓。1999年到2003年糧食產(chǎn)量連減五年，一直到2008年才再次超過(guò)1998年。國家要保護好農民的利益，避免這樣的事情重復發(fā)生。2016年減產(chǎn)一點(diǎn)兒沒(méi)事，糧庫里還有糧食，只要當有需要的時(shí)候，馬上能生產(chǎn)出來(lái)就行。因此，適時(shí)適度的糧食政策改革非常有必要。

　　實(shí)際上，中國古代的糧食調節制度建設就很先進(jìn)。自漢代起，我們就有糧食糴糶制度，這是政府官倉的一種對市場(chǎng)的調控行為。糧食多了就糴入儲存著(zhù)，糧食少了就糶出。這個(gè)制度在公元前476年李悝推行的“平糴法”的糧食調控制度就很健全了。對于這個(gè)制度，當時(shí)的政治家、思想家們褒貶不一。因為糴糶會(huì )帶來(lái)官員權力尋租的機會(huì )，從而滋生腐敗，但沒(méi)有糧食糴糶制度的話(huà)，市場(chǎng)也無(wú)更好的應對之策。我舉這個(gè)例子是想說(shuō)明，要制訂出一個(gè)好的政策真的不容易。

　　期待有那么一天，當各種不同職業(yè)的人聚集在一起的時(shí)候，農民可以隨意、自豪地自我介紹說(shuō)，“大家好，我是一個(gè)農民?！蔽蚁?，未來(lái)的農業(yè)是可以制造出這樣的農民的：他們生活體面、充滿(mǎn)尊嚴、沒(méi)有自卑感。