《經(jīng)濟參考報》記者近期在北京、上海、重慶、江蘇、四川等地采訪(fǎng)時(shí)發(fā)現，盡管“十二五”時(shí)期我國城鎮污水處理及再生利用設施建設取得了不俗成績(jì)，但城鎮污水管網(wǎng)配套不足、建設滯后仍舊是各地面臨的“老大難”問(wèn)題，由此導致部分新建成的污水處理廠(chǎng)“吃不飽”，無(wú)法充分發(fā)揮效益，尤其是一批新建的鄉鎮污水處理廠(chǎng)成為了“曬太陽(yáng)”工程。

　　配套管網(wǎng)建設滯后

　　部分地區水污染問(wèn)題仍較為突出，根據第二批中央環(huán)保督察的反饋意見(jiàn)，北京、上海、重慶、廣東、湖北、陜西、甘肅等受督察的七省市均不同程度地存在污水處理設施不足、污水直排或超標排放等現象。記者在調研中發(fā)現，不少城市還面臨著(zhù)配套管網(wǎng)建設滯后、老舊管網(wǎng)滲漏嚴重、設施提標改造需求迫切等突出問(wèn)題，基礎設施短板亟待補齊。

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　　在第二批中央環(huán)保督察中，督察組發(fā)現：2016年末重慶市的54座城市污水處理廠(chǎng)中有39座未按期建成，22個(gè)遠郊區縣沒(méi)有建設污水處理污泥無(wú)害化處置設施；北京百善再生水廠(chǎng)因管網(wǎng)配套嚴重不足，2013年6月建成后長(cháng)期閑置；上海市中心城區雨污混接導致每天約20萬(wàn)噸污水直排，對中心城區河道和長(cháng)江口水質(zhì)造成較大影響。

　　經(jīng)過(guò)“十二五”時(shí)期的快速建設，我國城鎮污水處理水平有了明顯提高。截至2015年，全國城鎮污水處理能力已達到2.17億立方米/日，城市污水處理率達到92%，縣城污水處理率達到85%。盡管如此，不同地區的污水處理設施水平仍存在結構性差異：從全國來(lái)看，經(jīng)濟發(fā)達地區普遍好于欠發(fā)達地區；從一省情況來(lái)看，省會(huì )城市、大城市的情況又遠好于縣城和建制鎮。

　　過(guò)去五年間，我國主要城市的污水地下管網(wǎng)新建、改建工作明顯提速。但總體來(lái)看，我國城鎮污水管網(wǎng)配套建設還處于“還賬”階段，省會(huì )、中心城市等主要城市之外的一般縣市，欠賬問(wèn)題比較嚴重。即使是在大城市，由于長(cháng)期“重地上、輕地下”，一批新建污水處理廠(chǎng)因為管網(wǎng)不配套等原因“吃不飽”。

　　重慶九曲河污水處理廠(chǎng)是2013年新建的大型污水處理廠(chǎng)，日處理能力達到10萬(wàn)噸。然而，從2013年試運行至今，其實(shí)際處理水量仍然在每天2.5萬(wàn)噸左右。這樣的情況在重慶其他幾座新建污水廠(chǎng)都不同程度存在。比如，設計日處理3萬(wàn)噸的水土污水處理廠(chǎng)，實(shí)際處理量只有1.5萬(wàn)噸；重慶果園污水處理廠(chǎng)的實(shí)際處理量?jì)H為5000噸-7000噸，不足處理能力的一半。

　　“現在是污水處理能力等著(zhù)管網(wǎng)建設往上走?！北本┡潘瘓F總經(jīng)理助理張軍說(shuō)，一般情況下，城市主管網(wǎng)建設隨著(zhù)公路同步建設，不存在大的問(wèn)題，但二、三級管網(wǎng)的配套往往涉及土地征拆和眾多利益相關(guān)方，污水處理能力受制于管網(wǎng)建設速度。

　　近年來(lái)，國家對鄉鎮污水處理能力重視程度不斷提高，各地新修了一批鄉鎮污水處理設施，但鄉鎮管網(wǎng)建設相對城市更加落后，這些污水處理設施中，不少都面臨成為“曬太陽(yáng)”工程的風(fēng)險。

　　前不久的環(huán)保督察調查顯示，重慶所有鄉鎮污水處理設施63%因工藝不合理等原因不能完全正常運行，而管網(wǎng)不配套是主要原因。四川省宜賓市共有168個(gè)鄉鎮，目前已建成生態(tài)模式為主的鄉鎮污水處理設施157個(gè)，占比達93%，但大部分因管網(wǎng)不配套或配套不完善，導致污水處理設施無(wú)法運行或運行不正常。

　　2015年頒布的《水污染防治行動(dòng)計劃》（俗稱(chēng)“水十條”）中明確提出了“現有城鎮污水處理設施，要因地制宜進(jìn)行改造，2020年底前達到相應排放標準或再生利用要求”。今年2月公布的《“十三五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》）再次提出，要以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，倒逼城鎮污水處理設施建設和升級改造，并在“十三五”末初步形成全國統一、全面覆蓋的城鎮排水與污水處理監管體系。

　　根據《規劃》，“十三五”期間應進(jìn)一步統籌規劃，合理布局，加大投入，實(shí)現城鎮污水處理設施建設由“規模增長(cháng)”向“提質(zhì)增效”轉變，由“重水輕泥”向“泥水并重”轉變，由“污水處理”向“再生利用”轉變。

　　記者梳理發(fā)現，“十三五”期間全國規劃新增污水管網(wǎng)12.59萬(wàn)公里，新增污水處理設施規模5022萬(wàn)立方米/日，新增污泥無(wú)害化處置規模6.01萬(wàn)噸/日，新增再生水利用設施規模1505萬(wàn)立方米/日，在“十二五”末基礎上分別增加42.5%、23.1%、160.7%、56.7%。據估算，設施總投資約5644億元。

　　老舊管網(wǎng)滲漏嚴重

　　由于過(guò)去建設標準低、長(cháng)期高負荷運轉等原因，老舊城區管網(wǎng)“病害”問(wèn)題突出。雨污混流、污水管錯接到雨水管等現象，也加劇了污水直排現象。隨著(zhù)近年來(lái)各地管網(wǎng)改造向社區、企業(yè)等二、三級管網(wǎng)推進(jìn)，改造難度也呈幾何級增長(cháng)。

　　2015年，成都市水務(wù)局對成都中心城區2000年之前修建的1800公里污水管網(wǎng)做了一次檢測排查，發(fā)現病害5000多處，主要表現為空洞、滲漏、塌陷等問(wèn)題。也就是說(shuō)，平均每公里有將近3處需要防治。

　　記者在重慶、江蘇、上海等地采訪(fǎng)時(shí)也發(fā)現，老城區管網(wǎng)“病害”多，污水跑冒滴漏等現象非常普遍。重慶市建委城建處副處長(cháng)古霞說(shuō)，老城區管網(wǎng)配套原本就欠賬多，再加上過(guò)去20年城市高速發(fā)展，一大批老舊房屋被推倒重建成摩天大樓，重慶主城區人口也增長(cháng)到近千萬(wàn)，但地下污水管網(wǎng)卻沒(méi)有新增多少，老舊管網(wǎng)長(cháng)期高壓運行。

　　基層干部反映，隨著(zhù)近年來(lái)各地管網(wǎng)改造向社區、企業(yè)等二、三級管網(wǎng)推進(jìn)，改造難度呈幾何級增長(cháng)，尤其是老舊社區成了“啃不動(dòng)”的硬骨頭。

　　四川省城鄉規劃設計研究院市政建設規劃所所長(cháng)林三忠告訴記者，老舊小區多是散居樓棟，沒(méi)有小區物業(yè)，更沒(méi)有維修基金，又不可能組織群眾自籌資金改造管網(wǎng)，這加劇了地方財政負擔，甚至超出了許多中西部城市可以承受的范圍。

　　此外，管網(wǎng)改造引發(fā)的社會(huì )治理難題也是許多老城區不可承受之重。老舊城區大多人口密集、道路交通擁堵，管網(wǎng)改造引起的道路開(kāi)挖，對生產(chǎn)生活會(huì )帶來(lái)很大影響。

　　“十三五”城鎮污水處理設施要實(shí)現“提質(zhì)增效”，需要繼續加大對污水管網(wǎng)新建、改造的投入力度，并更多向中西部中小城市和鄉鎮傾斜。成都市水務(wù)局排水處處長(cháng)閆寶利說(shuō)，管網(wǎng)建設點(diǎn)多面長(cháng)，除了工程造價(jià)本身外，還涉及大量動(dòng)遷工作，這些都需要地方政府層層配套，而西部地區越到基層配套能力越弱，希望國家的新增投入資金能更多向中小城市和鄉鎮傾斜。

　　在進(jìn)一步加大管網(wǎng)建設資金投入的同時(shí)，還應加大政府協(xié)調統籌力度，破解管網(wǎng)建設中的機制性難題。張軍說(shuō)，市政基礎設施先行是城市建設基本原則，但由于缺乏有力的協(xié)調機制，實(shí)際操作中往往是先蓋樓后通管網(wǎng)。各地應該由政府主導，建立起規劃、國土、城建、交通、市政等多部門(mén)參與的協(xié)調議事機制，將給排水、天然氣、電信光纜、電力設施等都統籌起來(lái)。

　　成都市水務(wù)局水域處處長(cháng)郭浩說(shuō)，目前各地有關(guān)污水處理等公共基礎設施的規劃、建設和維護管理部門(mén)幾乎都是分開(kāi)的，造成“九龍治水”不相協(xié)調，且責任無(wú)法落實(shí)的問(wèn)題，應加快城管體制改革，試點(diǎn)規、建、管相統一的模式。

　　社會(huì )資本“有門(mén)難進(jìn)”

　　城鎮污水處理設施投入，主體責任在地方。近年來(lái)，宏觀(guān)經(jīng)濟下行壓力加大，地方財力普遍吃緊。隨著(zhù)各地積極探索政府與社會(huì )資本合作（PPP）等融資模式，社會(huì )資本“加速快跑”進(jìn)入污水處理領(lǐng)域，但社會(huì )資本想要真正“跨進(jìn)門(mén)”，也面臨著(zhù)一些障礙。

　　林三忠認為，各地必須要堅持“多條腿走路”，在國家政策支持的基礎上，要加大財政投入力度，同時(shí)還需積極探索政府和社會(huì )資本合作（PPP）、基礎設施金融貸款等多種模式，并引導投資逐步向“老、少、邊、窮”地區傾斜。

　　事實(shí)上，污水處理等市政工程正是當前PPP的熱門(mén)領(lǐng)域之一。近年來(lái)，因利好政策頻出，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)步入快速發(fā)展期，頗受資本市場(chǎng)青睞。社會(huì )資本“加速快跑”進(jìn)入污水處理領(lǐng)域，有效彌補了當期財政投入的不足，但記者通過(guò)調研發(fā)現，社會(huì )資本想要真正“跨進(jìn)門(mén)”，也面臨著(zhù)重重障礙。

　　首先，一些地方的PPP項目暗藏“玻璃門(mén)”，政府與社會(huì )資本的合作變成了與地方國企、央企的合作，有悖于PPP的初衷。企業(yè)普遍反映，在PPP項目中，地方政府既是游戲規則的制定者，也是參與者，最終還要充當“裁判員”。這種情況下，地方政府往往會(huì )選擇國有企業(yè)來(lái)合作。

　　“民營(yíng)企業(yè)拿小項目容易，拿大項目難?！遍Z寶利接受記者采訪(fǎng)時(shí)也坦言，地方政府要考慮長(cháng)遠發(fā)展，因此更看重企業(yè)的社會(huì )責任。

　　其次，投資回報偏低、盈利模式單一。記者從部分企業(yè)了解到，水務(wù)行業(yè)盡管收入穩定，但平均盈利水平并不高，總資產(chǎn)回報率約7%至8%；同時(shí)，開(kāi)展PPP項目大量占用資金，由于民營(yíng)企業(yè)融資成本普遍較國有企業(yè)高，導致競爭力不足。

　　第三，環(huán)保產(chǎn)業(yè)集中度低，存在無(wú)序競爭風(fēng)險。上市企業(yè)博天環(huán)境集團股份有限公司董事長(cháng)兼總裁趙笠鈞告訴記者，全國環(huán)保企業(yè)數量超過(guò)5萬(wàn)家，但2016年總產(chǎn)值不過(guò)4.5萬(wàn)億元，平均每家不到1億元，年收入超過(guò)3億元的企業(yè)不足千分之八，92%的企業(yè)人員規模少于50人，集中度不高，存在著(zhù)小而散、低價(jià)競爭等亂象。

　　業(yè)內人士認為，產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展將會(huì )逐步倒逼行業(yè)整合?！斑@兩年說(shuō)環(huán)保產(chǎn)業(yè)是藍海，大家一窩蜂來(lái)做，污水偷排、處理不達標等問(wèn)題就冒出來(lái)了?！敝貞c市水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司董事長(cháng)李祖偉認為，現階段我國環(huán)保水務(wù)市場(chǎng)發(fā)育不完善，缺少?lài)栏竦谋O管體系，政府部門(mén)應加大對PPP項目的監管力度，避免“劣幣驅逐良幣”。

　　“這也進(jìn)一步要求政府明確自身在PPP項目中的定位：政府的職責在于規劃、審批和監管；招投標、建設、運營(yíng)都可以交給市場(chǎng)去做。這已經(jīng)是國外PPP比較成熟的經(jīng)驗?！崩钭鎮フf(shuō)。