????作為一種市場(chǎng)準入管理方式，負面清單管理模式在當前世界各國推進(jìn)金融服務(wù)業(yè)對內對外開(kāi)放中被越來(lái)越普遍采用。我國金融服務(wù)業(yè)對內對外開(kāi)放采用負面清單管理模式有多重意義，特別是在泛資管時(shí)代，推出統一的“負面清單”，有助于明確監管部門(mén)的職責邊界，為金融機構提供一致、平等、公平、有序且更加廣闊的發(fā)展平臺，以激發(fā)創(chuàng )新動(dòng)力，提升服務(wù)能力

????以負面清單管理模式推進(jìn)金融服務(wù)業(yè)對內對外開(kāi)放并非僅有好處而無(wú)弊端。通過(guò)負面清單管理模式推進(jìn)金融服務(wù)業(yè)對外開(kāi)放需要在體制機制、法律和技術(shù)等方面給予保障，包括建立健全金融服務(wù)業(yè)系統性的監管體系、加強金融服務(wù)業(yè)監管法律規則體系的建設、加強金融服務(wù)業(yè)在實(shí)體層面上的市場(chǎng)準入監管等

????□肖本華

????金融服務(wù)業(yè)仍有進(jìn)一步開(kāi)放的必要

????金融服務(wù)業(yè)對外開(kāi)放與金融服務(wù)業(yè)準入相對應，是指通過(guò)降低金融服務(wù)業(yè)準入條件，外國金融機構可通過(guò)獨資、合資、兼并等方式進(jìn)入一國銀行、證券與保險產(chǎn)業(yè)和其他金融服務(wù)業(yè)。

????金融服務(wù)業(yè)對外開(kāi)放覆蓋銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)和其他行業(yè)，其方式包括跨境支付、境外消費、商業(yè)存在和自然人存在等。加入WTO后，我國金融服務(wù)業(yè)整體上有了較高的開(kāi)放度，但仍然存在一定的管制，體現為受限制和不承諾所占比例較高。

????從目前金融行業(yè)開(kāi)放的具體情況來(lái)看，我國銀行業(yè)開(kāi)放程度顯著(zhù)提高，競爭力不斷增強。以加入世貿組織為時(shí)間分界，我國銀行業(yè)開(kāi)放大致可以分為兩個(gè)階段。第一階段從改革開(kāi)放之初至加入世貿組織前（1979年-2001年）。這一階段的開(kāi)放主要是配合國民經(jīng)濟的發(fā)展和引進(jìn)外資，開(kāi)放措施帶有“試點(diǎn)”特征，沒(méi)有開(kāi)放時(shí)間表。第二階段則是從加入世貿組織至今（2001年至今）。這一階段我國認真履行承諾，逐步開(kāi)放外資銀行經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)的地域范圍和客戶(hù)對象范圍。其中重要的舉措是2014年12月20日《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國外資銀行管理條例〉的決定》的公布。這次條例修改是在全面深化改革的新形勢下，對外資銀行主動(dòng)實(shí)施進(jìn)一步開(kāi)放的措施。修訂后的條例適當放寬外資銀行準入和經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)的條件，為外資銀行設立運營(yíng)提供更加寬松、自主的制度環(huán)境。在此之前，銀監會(huì )已修訂發(fā)布《外資銀行行政許可事項實(shí)施辦法》，簡(jiǎn)化外資法人銀行設立分行、開(kāi)辦衍生產(chǎn)品交易和信用卡等業(yè)務(wù)方面的行政審批程序和準入要求。

????我國證券業(yè)的開(kāi)放度相對較低，主要限制是商業(yè)存在。自1995年第一家中外合資證券公司——中金公司成立以來(lái)，我國持續推進(jìn)證券業(yè)對外開(kāi)放。從境內公司發(fā)行B股、H股到境內公司同時(shí)發(fā)行A股、H股，從外資機構設立駐華代表處、合資證券公司到境內證券經(jīng)營(yíng)機構設立境外分支機構、合資證券公司，從合格境外機構投資者制度到合格境內機構投資者制度、人民幣合格境外機構投資者制度、“滬港通”制度，從《內地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿關(guān)系的安排》及其補充協(xié)議到《海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議》及其后續金融合作的會(huì )談，我國證券業(yè)走過(guò)了一條“以我為主、循序漸進(jìn)、互利共贏(yíng)”的開(kāi)放道路，在促進(jìn)資本市場(chǎng)優(yōu)化資源配置、服務(wù)經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展方面發(fā)揮了不可替代的作用。盡管我國證券業(yè)已全面履行加入世貿組織的承諾，但仍然是世界上少數存在對外開(kāi)放限制性措施的經(jīng)濟體之一。目前，大部分新興市場(chǎng)經(jīng)濟體均實(shí)現了證券業(yè)對外開(kāi)放，俄羅斯、印度尼西亞、菲律賓、巴西、阿根廷、智利、墨西哥等國家和地區對外資參股證券公司均未設定持股比例限制，泰國、印度、韓國等原先已有的限制條款目前也已全部取消。

????我國保險業(yè)的開(kāi)放較早，但在市場(chǎng)準入上仍有諸多限制。從2004年12月11日開(kāi)始，我國根據加入世貿組織的承諾放開(kāi)保險業(yè)對外資的業(yè)務(wù)和地域限制，除了對壽險公司有外資持股比例不超過(guò)50%及設立條件限制外，對外資沒(méi)有其他限制。非壽險公司則除了設立條件以外，沒(méi)有其他限制。盡管近年來(lái)我國保險業(yè)發(fā)展迅速，但由于其發(fā)展的歷史短、基礎差、底子薄、整體水平不高，與發(fā)達國家或地區相比還存在較大的差距。保險業(yè)的總資產(chǎn)、保費收入、保險深度和保險密度等方面與世界平均水平相差懸殊，更進(jìn)一步的開(kāi)放仍然是有必要的。

????負面清單管理

????對金融服務(wù)業(yè)開(kāi)放的意義

????作為一種市場(chǎng)準入管理方式，負面清單管理模式在當前世界各國推進(jìn)金融服務(wù)業(yè)對內對外開(kāi)放中被越來(lái)越普遍采用。我國金融服務(wù)業(yè)對內對外開(kāi)放采用負面清單管理模式有多重意義。

????一是有利于建立更加公平的競爭機制。近年來(lái)，隨著(zhù)金融機構業(yè)務(wù)綜合性的增強，金融服務(wù)業(yè)細分市場(chǎng)的業(yè)務(wù)趨同性明顯上升，泛資管時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。但金融服務(wù)業(yè)監管部門(mén)仍處于“三分天下”的狀態(tài)，原有的監管部門(mén)各自設計的監管規則，對泛資管時(shí)代下金融服務(wù)業(yè)的新特征缺乏及時(shí)的回應。這就導致對金融服務(wù)業(yè)細分領(lǐng)域相似業(yè)務(wù)的監管要求不盡相同，為套利行為提供了空間。在這樣的背景下，推出統一的“負面清單”，有助于明確監管部門(mén)的職責邊界，為金融機構提供一致、平等、公平、有序且更加廣闊的發(fā)展平臺，以激發(fā)創(chuàng )新動(dòng)力，提升服務(wù)能力。

????二是有利于形成更加健康的金融市場(chǎng)。一方面，負面清單能明確理財業(yè)務(wù)、同業(yè)業(yè)務(wù)和影子銀行的投資禁止領(lǐng)域，優(yōu)化資金渠道設置，規范過(guò)橋資金融通行為，強化金融產(chǎn)品與實(shí)體經(jīng)濟的聯(lián)系，縮短企業(yè)融資鏈條，降低企業(yè)融資成本。另一方面，負面清單釋放的經(jīng)營(yíng)空間，能吸引包括外資和民營(yíng)資本在內的更加多元的市場(chǎng)主體進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)，增強金融服務(wù)業(yè)市場(chǎng)的競爭性和包容性，推動(dòng)金融機構探索特色化、差異化的發(fā)展道路。

????三是有利于建立非歧視性的金融服務(wù)業(yè)準入制度。出于安全性考慮，我國金融服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準入限制設置的目標在于對金融機構的保護，這導致政策較偏向于資產(chǎn)豐厚和準備金充足的國有大型金融企業(yè)。未來(lái)，我國應通過(guò)深化改革進(jìn)一步釋放市場(chǎng)活力，建立針對中小規模金融實(shí)體的非歧視性準入制度。而降低金融服務(wù)業(yè)準入壁壘的改革應與金融服務(wù)業(yè)存量改革相配合。因為，如果不對原有的金融服務(wù)業(yè)進(jìn)行改革，即使降低準入壁壘進(jìn)行增量改革，由于受原有的金融服務(wù)業(yè)存量的牽制無(wú)法向縱深推進(jìn)，也無(wú)法實(shí)現提升金融主體競爭意識、增加市場(chǎng)活力的目的。

????四是有利于推進(jìn)服務(wù)型政府經(jīng)濟職能的轉型。金融開(kāi)放向縱深推進(jìn)將對服務(wù)型政府的經(jīng)濟職能提出新的要求。在發(fā)展中國家市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展初期，政府需要充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，并對市場(chǎng)作用的范圍、程度及具體方式進(jìn)行保護性發(fā)展。當其進(jìn)入“中等收入陷阱”的轉型期時(shí)，政府將完成從管理型向服務(wù)型的轉變。金融管理是政府經(jīng)濟職能的重要組成部分。改善金融壓抑和金融扭曲的市場(chǎng)環(huán)境和推進(jìn)現代金融市場(chǎng)體系的建立，將是我國服務(wù)型政府經(jīng)濟職能的重要組成部分。通過(guò)負面清單管理模式推進(jìn)金融服務(wù)業(yè)對內對外開(kāi)放，將進(jìn)一步推動(dòng)我國政府金融管理職能向適度性、規范性、統一性、效能性、服務(wù)性以及透明性轉變。

????負面清單對金融穩定的影響

????以負面清單管理模式推進(jìn)金融服務(wù)業(yè)對內對外開(kāi)放并非僅有好處而無(wú)弊端。這種金融監管由正面清單向負面清單模式的轉變會(huì )給金融穩定、金融法律適應性及金融監管能力帶來(lái)挑戰，也會(huì )給金融消費者權益的保護帶來(lái)沖擊。

????第一，對金融穩定帶來(lái)挑戰。金融市場(chǎng)主體負面清單外事項自主決定的實(shí)質(zhì)是金融自由化。金融自由化在帶來(lái)金融深化的同時(shí)，也給金融體系的穩定性帶來(lái)挑戰。以美國2008年次貸危機為例，導致次貸危機爆發(fā)的一個(gè)重要原因就是監管真空，即金融創(chuàng )新產(chǎn)生了不在負面清單范圍內的金融產(chǎn)品和金融機構。監管真空在金融產(chǎn)品方面突出表現在以信用衍生品為主的場(chǎng)外衍生品上，在金融機構方面突出表現在沒(méi)有建立起監控對沖基金的監管體制。不受監管限制的信用衍生品和對沖基金快速膨脹所產(chǎn)生的泡沫必然給金融穩定帶來(lái)威脅。

????第二，給金融消費者保護帶來(lái)沖擊。金融消費者權益保護是金融監管的兩大核心目標之一。金融服務(wù)業(yè)負面清單外的金融市場(chǎng)主體、金融業(yè)務(wù)和產(chǎn)品的自主發(fā)展，尤其是金融創(chuàng )新的自主發(fā)展，使得監管部門(mén)在短時(shí)間內無(wú)法對創(chuàng )新型機構、產(chǎn)品和業(yè)務(wù)對消費者的利弊作出準確判斷并采取監管措施，從而無(wú)法有效保護金融消費者的利益。分析2008 年美國次貸危機可以發(fā)現，嚴重侵害消費者利益的次貸產(chǎn)品都是在金融創(chuàng )新名義下創(chuàng )造出來(lái)的。

????第三，給金融法律適應性及金融監管能力帶來(lái)挑戰。金融服務(wù)業(yè)負面清單管理模式建立后，對于清單外事項，由于缺乏法律依據，監管部門(mén)不能就市場(chǎng)準入進(jìn)行限制或禁止。然而，不受限制或禁止的市場(chǎng)準入并非不存在風(fēng)險，這就需要加強對金融市場(chǎng)主體、業(yè)務(wù)和產(chǎn)品市場(chǎng)準入后的事中和事后監管。在法治原則下，事中和事后監管也需要法律明確授權，因此金融法律能否快速適應準入后事中和事后的監管要求就顯得至關(guān)重要。與此同時(shí)，準入性監管撤銷(xiāo)后，需要金融監管部門(mén)在事中和事后監管中及時(shí)發(fā)現風(fēng)險并采取措施，這給金融監管能力提出了更高的要求。

????因此，通過(guò)負面清單管理模式推進(jìn)金融服務(wù)業(yè)對外開(kāi)放需要在體制機制、法律和技術(shù)等方面給予保障：一是建立健全金融服務(wù)業(yè)系統性的監管體系；二是加強金融服務(wù)業(yè)監管法律規則體系的建設；三是加強金融服務(wù)業(yè)在實(shí)體層面上的市場(chǎng)準入監管；四是加強金融服務(wù)業(yè)在程序層面上的市場(chǎng)準入監管；五是加快培育適應負面清單的金融市場(chǎng)參與者；六是加強金融科技在金融事中和事后監管中的應用。

????上海自貿區

????對負面清單管理的實(shí)踐與經(jīng)驗

????《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》指出，上海自貿區的總體目標之一是“加快探索資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)全面開(kāi)放”，也就是在自貿區內要率先加快金融服務(wù)業(yè)對外開(kāi)放力度。在金融服務(wù)業(yè)對外開(kāi)放上的先行先試，充分體現了上海自貿區在我國金融開(kāi)放選擇漸進(jìn)性道路中，充當壓力測試平臺的角色。上海自貿區成立以來(lái)，對金融服務(wù)業(yè)擴大開(kāi)放采取的是“正面清單+負面清單”的模式。自貿區成立后已先后推出了2013年、2014年的上海版和2015年、2017年的全國版負面清單。其中，金融服務(wù)業(yè)對外開(kāi)放都是重要內容。雖然上海自貿區通過(guò)負面清單管理擴大了金融服務(wù)業(yè)對外開(kāi)放，但還需要進(jìn)一步完善負面清單的管理模式，以推進(jìn)上海自貿區金融服務(wù)業(yè)對外開(kāi)放。

????完善上海自貿區金融服務(wù)業(yè)對外開(kāi)放負面清單管理模式，首先需要編制負面清單文本。根據“金改40 條” 精神及上海市領(lǐng)導的相關(guān)要求，我們對上海自貿區金融服務(wù)業(yè)對外開(kāi)放負面清單文本進(jìn)行了研究，在廣泛借鑒國內外實(shí)踐案例的基礎上，我們提出了編制上海自貿區金融服務(wù)業(yè)對外開(kāi)放負面清單文本的四點(diǎn)思路。

????一是增加清單表述，提高操作性與有效性。已發(fā)布的外商投資準入負面清單、市場(chǎng)準入負面清單都只有序號、領(lǐng)域、特別管理措施等三個(gè)表述字段，比較簡(jiǎn)潔，但公眾希望能增加表述字段。調研表明，措施來(lái)源、國內法規定、效力層級等字段最受公眾關(guān)注，可以較大程度提高清單的透明度。

????二是拓展清單內容，提升公平性與完整性。一方面，從環(huán)節方面進(jìn)行拓展，借鑒中韓自貿協(xié)定案例，把市場(chǎng)準入限制和國民待遇限制統一到一張負面清單里。另一方面，從機構方面進(jìn)行拓展，結合功能監管理念，把傳統金融業(yè)機構之外，從事金融業(yè)務(wù)的典當行、第三方支付機構等新型持牌機構納入覆蓋范圍。

????三是建立評估制度，實(shí)現創(chuàng )新性與試驗性。以負面清單年度評估為基礎，歸集可行的改革建議，形成政策創(chuàng )新儲備，加強與中央有關(guān)部委的溝通協(xié)調。政策創(chuàng )新儲備雖然不對外發(fā)布，但可以很好地起到效果評估和創(chuàng )新溝通的作用。

????四是開(kāi)展政策試點(diǎn)，把握對等性與可控性。編制負面清單并不是負面清單管理模式的全部?jì)热?，還須依托清單推動(dòng)改革，更好地發(fā)揮清單的衍生效應。上海將以金融服務(wù)業(yè)負面清單為基礎，在自由貿易賬戶(hù)這一新興賬戶(hù)體系的支持下開(kāi)展先行探索。如在全國率先探索推進(jìn)外資金融機構準入后的國民待遇；探索自由貿易賬戶(hù)下自貿試驗區與其他國家（地區）金融領(lǐng)域的對等開(kāi)放；探索全面推廣負面清單管理模式后的金融安全審查框架；結合業(yè)界自律共治與負面清單效果評估，推進(jìn)金融政策改革創(chuàng )新；探索金融領(lǐng)域對內外資金融機構市場(chǎng)準入的一體化管理。

????通過(guò)研究，我們現已編制形成三份負面清單文本材料：《上海自貿試驗區金融服務(wù)業(yè)對外開(kāi)放特別管理措施（負面清單）》（討論稿）、使用說(shuō)明和政策創(chuàng )新儲備表。其中，與現有清單相比，《負面清單》（討論稿） 體例具有三方面的特征：一是從表述字段看，增加了行業(yè)、政府層級、措施來(lái)源和措施描述四個(gè)字段；二是從領(lǐng)域類(lèi)型看，引入了 10 個(gè)規范分類(lèi)，并分成市場(chǎng)準入限制與國民待遇限制兩個(gè)部分，分類(lèi)更加科學(xué)、更加清晰；三是從覆蓋主體看，新增覆蓋其他金融機構的 4 項措施以分別對應第三方支付機構、金融信息服務(wù)企業(yè)、評級企業(yè)和典當行?！敦撁媲鍐巍罚ㄓ懻摳澹┚唧w內容則包括兩個(gè)部分，其中外資投資設立金融機構管理（市場(chǎng)準入限制）部分涉及 7 個(gè)領(lǐng)域、40 項措施；外資準入后業(yè)務(wù)管理措施（國民待遇限制）部分涉及 3 個(gè)領(lǐng)域、 13 項措施，兩部分合計 10 個(gè)領(lǐng)域、53 項措施。

????根據所提出的《負面清單》（討論稿）文本內容，我們進(jìn)一步調研，結合中美、中歐雙邊投資協(xié)定談判及“十三五”我國金融體制改革的內容，提出進(jìn)一步結合“金改40條”在上海自貿區進(jìn)行先行先試的四個(gè)方面建議。

????一是進(jìn)一步擴大金融機構的市場(chǎng)準入。首先，放寬所有權和經(jīng)營(yíng)范圍限制，為外資銀行、券商和基金管理公司與我國境內本土機構平等競爭逐步創(chuàng )造條件。允許外資銀行收購我國境內本土銀行超過(guò)20%（單個(gè)外資股東）或25%的股權（多個(gè)外資股東），但分別不超過(guò)30%和49%；允許外資證券公司在我國設立擁有100%股權的證券分支機構、擁有與我國境內本土證券公司等同的完整證券許可、以及收購我國境內本土證券公司不超過(guò)50%的股權；允許外資基金管理公司在我國設立擁有100%股權的基金管理分支機構，擁有與我國境內本土基金管理公司等同的完整基金管理許可，以及收購我國本土基金管理公司不超過(guò)50%的股權。其次，簡(jiǎn)化分行和支行擴展及業(yè)務(wù)拓展程序。允許外資銀行每年提交多項分行和支行設立申請，從而以更加透明有序的方式促進(jìn)本地法人銀行的分支網(wǎng)點(diǎn)擴展。

????二是進(jìn)一步利用FT賬戶(hù)推動(dòng)金融服務(wù)業(yè)對外開(kāi)放。首先，利用FT賬戶(hù)提高區內本土證券機構的國際競爭力，包括允許在FT賬戶(hù)下開(kāi)展原普通賬戶(hù)已開(kāi)展的業(yè)務(wù)，通過(guò)FT賬戶(hù)給予證券公司自營(yíng)業(yè)務(wù)和資管業(yè)務(wù)自由可兌換額度，利用FT賬戶(hù)在區內發(fā)行私募債。其次，利用FT賬戶(hù)提供跨境金融服務(wù)。在自貿區內試點(diǎn)進(jìn)一步擴大跨境金融服務(wù)的雙向開(kāi)放，即無(wú)需通過(guò)設立分支機構就可以提供跨境金融服務(wù)。但考慮到這種跨境金融服務(wù)雙向開(kāi)放所存在的風(fēng)險，因此建議這種形式的跨境金融服務(wù)必須注冊或取得授權，并且只能通過(guò)自貿區FT賬戶(hù)體系進(jìn)行。

????三是重點(diǎn)推進(jìn)證券市場(chǎng)、銀行間市場(chǎng)等金融市場(chǎng)對外開(kāi)放。首先，放寬債券市場(chǎng)準入限制，逐步賦予外資銀行與中資銀行在債券市場(chǎng)中同等的權利，降低外資銀行準入標準，加快審批外資銀行和證券公司在銀行間債券市場(chǎng)上承銷(xiāo)國債、央行票據、金融債和公司債的申請。其次，擴大自貿區跨境資產(chǎn)證券化和放寬自貿區債券發(fā)行主承銷(xiāo)商資質(zhì)，盡快研究出臺相關(guān)政策，賦予大型外資銀行對不同類(lèi)型債券的承銷(xiāo)或者主承銷(xiāo)資格，以便給予外資銀行在跨境資產(chǎn)證券化領(lǐng)域參與創(chuàng )新的機會(huì )。最后，調整中國外匯交易中心銀行間市場(chǎng)中的拆借限額，取消我國境內所有銀行拆借額只能為其資本金兩倍的限制。

????四是以上海建設國際保險中心為目標推進(jìn)保險業(yè)對外開(kāi)放。首先，實(shí)現跨境保險外匯資金的自由結售匯。其次，支持雙邊協(xié)定國家尤其是“一帶一路”沿線(xiàn)離岸保險業(yè)務(wù)，豁免簽有雙邊協(xié)定國家的無(wú)中國利益的離岸保險產(chǎn)品備案、事前注冊要求，允許直接引進(jìn)并以英語(yǔ)條款注冊在其他市場(chǎng)已經(jīng)運作成熟的離岸保險產(chǎn)品，豁免“一帶一路”沿線(xiàn)地區離岸保險產(chǎn)品備案、事前注冊要求；調整有關(guān)保險財務(wù)制度，允許在償付能力監管范圍內實(shí)行軋差收付，允許與我國簽有雙邊協(xié)定國家的中介以扣除中介費用的方式收取外匯保險凈保費。最后，支持自貿區國有大型保險公司創(chuàng )新壽險外幣保單。在自貿區內對大型國資保險機構給予外匯長(cháng)期壽險業(yè)務(wù)試點(diǎn)資格，放開(kāi)外幣保單投保人和產(chǎn)品的限制，并相應放寬配套的外幣保險資產(chǎn)投資政策，以實(shí)現資產(chǎn)負債的匹配。對境內居民購買(mǎi)外匯長(cháng)期壽險產(chǎn)品，適

????度突破個(gè)人購匯額度限制，給予每年每人不超過(guò)一定限額的專(zhuān)項額度，作為擴大個(gè)人資本項下可兌換額度的一個(gè)新突破口。（作者系上海立信會(huì )計金融學(xué)院自貿區研究院副院長(cháng)）